旅游公共服务建设中地方政府行为分析

2009-09-01张泰城王伟年

中州学刊 2009年4期

张泰城　王伟年

摘要:旅游公共服务是现代旅游活动发展中不可缺少的要素。在旅游公共服务建设中,地方政府是最重要的提供者。目前地方政府在旅游公共服务提供上存在缺失:旅游公共资源保护管理不当,旅游行业服务规范监管缺位,旅游公共信息供给不足,旅游公共服务社会化引导滞后等。这在一定程度上影响了旅游业的顺利发展。今后应从加强地方政府的监管职能、加强旅游公共信息平台建设、积极培育非政府组织等方面对地方政府行为进行矫正。

关键词:旅游公共服务;地方政府;缺失;矫正

中图分类号:D630.1 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0114—05

一、引言

旅游公共服务作为一种重要的公共物品,是现代旅游活动发展中不可或缺的要素。衡量一个城市或区域旅游业成熟度的重要标志就是该城市或区域的旅游公共服务体系建设是否完善。当今的旅游活动中,大众化、散客化、常态化趋势日益明显,旅游活动参与方式也正从以旅行社团队旅游为主向以目的地散客自助旅游为主变化,这种转向使得旅游者必须亲自与旅游活动所涉及到的各个环节发生直接联系,由此游客对旅游安全保障、旅游信息咨询、旅游交通指引等旅游公共服务的需求比以往更为强烈。因此,适应旅游发展的新形式,加强和完善旅游公共服务体系建设,为游客提供全方位、人性化的服务,已成为各地发展旅游的一项迫切而重要的任务。

在我国的旅游公共服务建设中,地方政府历来是最重要的提供者。特别是在各地区旅游经济发展规划的制定、旅游基础设施的建设、旅游目的地的形象推广等方面,地方政府的大力推动,对改善一些目的地旅游产业的需求条件和支柱性产业状况,提高其旅游产业的竞争力发挥了重要作用。随着公共服务由政府直接生产的单一生产模式走向多元主体竞争合作的多元生产模式,地方政府在旅游公共服务中的角色定位也随之发生了很大变化,用新公共管理的话来说,就是政府主要是掌舵而不是划桨。从目前状况看,地方政府在旅游公共服务方面的角色转变仍不到位,对旅游公共服务的提供不够到位,存在一定程度的缺失。这使得旅游公共服务出现供给总量不足和质量低劣的情况,对旅游业的发展产生了一些不利影响。本文拟针对旅游公共服务体系构建中地方政府行为的缺失及其矫正进行一些探讨。

二、旅游公共服务内涵及发展现状

1.旅游公共服务及其体系内涵

根据公共管理理论,公共服务是政府机构向社会提供的、不以营利为目的的各类服务。据此,旅游公共服务就是政府及其行政管理部门向社会提供的、不以营利为目的的、满足游客需要的、直接和间接服务的总称。旅游公共服务是基于国情和旅游业发展的需要而衍生出来的公共服务,随着旅游公共需求的变化会产生变化。从我国旅游业发展的实践看,旅游公共需求是随着旅游的消费水平、产业规模和社会功能的不断提升而变迁并逐步扩展的,因此旅游公共服务的内容也不是一成不变的,它随着社会的发展而不断补充新的内容。现阶段较为完善的旅游公共服务体系包括三大块:第一,基础性旅游公共服务。包括旅游基础设施建设,旅游公共信息平台,旅游生态建设与保护,旅游公益事业。第二,市场性旅游公共服务。包括旅游公共资源开发与管理,旅游公共安全保障,旅游交流、合作与宣传,旅游消费促进及福利。第三,管理性旅游公共服务。包括对从事旅游经营的企业和个人进行必要的市场准入审批及复合、年审等,制定和推广国家级旅游服务规范和标准,旅游行政管理部门依据有关法规,对违反法规的经营行为进行行政处罚,协调相关的非政府组织开展合作。

2.我国旅游公共服务发展现状

我国旅游公共服务建设明显滞后于旅游公共需求,导致了旅游公共服务有效供给不足、质量不高等问题。长期以来,地方政府提供的旅游公共服务偏重于营利性的旅游基础设施建设、旅游目的地形象宣传,而旅游资源保护及生态环境建设,旅游公共安全、旅游信息平台建设,协调相关的非政府组织开展合作等方面的建设一直滞后于大众化旅游发展的需要。特别是一些公益性旅游公共服务产品,如城市公园、博物馆、自然保护区、文化古迹等供给存在严重不足,造成了我国旅游公共产品的“收费问题”。一些地方具有历史、文化和社会价值的文化遗产景点,本应该作为公共产品无偿提供给公众,却变成了一些地方政府与某些管理部门的“摇钱树”,根本不能承担其应有的人文价值辐射以及道德教益作用。最终的结果是公共产品的属性被改变为私营产品,对旅游公共产品的开发转换成为对旅游景区的大量投资,使大量的公共旅游产品流失,这更加剧了我国公共旅游产品的供需矛盾。

三、旅游公共服务建设中地方政府行为缺失

1.旅游公共资源保护管理不当

一直以来,我国的旅游资源开发都是政府运营管理。近年来,各地方政府开始尝试对旅游资源利用制度进行变革,企业资本也开始大量介入旅游资源的开发与经营,市场机制逐渐在旅游资源配置中发挥基础作用。这在一定程度上提高了旅游资源的配置效率,推动了我国旅游业的快速发展。但与此同时,旅游资源的保护却存在着“市场失灵”现象。这是因为旅游资源具有的准公共产品性质,使得开发商对旅游资源保护方面的投资回报并不完全由开发者本人获得,其产生的价值很大部分是由社会获得,从而产生正的外部效应。在这种情况下,市场不能完全反映旅游资源保护的成本,开发商对旅游资源保护的投资得不到应有的回报,因此,开发商就不会继续为旅游资源保护而进行投资。

当存在“市场失灵”时,政府应当出面干预纠正“市场失灵”,提高资源的利用效率。但是,从目前地方政府在旅游资源保护中发挥的实际作用来看,地方政府没有承担起相应的旅游资源保护责任,对旅游资源开发与保护的监督和宏观调控职能没有得到充分发挥。在发展旅游业的过程中,地方政府更注重追求旅游资源的经济价值,而把旅游资源的保护置于次要地位。因此,地方政府对旅游资源的开发,与开发商具有相同的价值取向,这就削弱了政府对开发商行为的监督;而且地方政府往往重视旅游资源的开发规划,忽视旅游资源的保护规划,这是旅游资源过度开发利用的重要原因。近年来,不论是世界遗产、国家级风景名胜区还是省级风景名胜区,都在不同程度上存在旅游资源开发利用无节制、旅游服务设施过度膨胀和景区景点管理粗放等问题,以致旅游资源质量下降、环境遭到破坏的情况比较普遍。

2.旅游行业服务规范监管缺位

规范旅游行业服务,建立有序的旅游市场秩序,这应是地方政府在旅游公共服务建设中的重要任务之一。然而由于相关法律法规不健全、旅游管理体制不完善等多方面原因,地方政府对旅游行业服务质量缺乏监督规范,从而致使各种旅游纠纷和投诉逐年上升,直接影响到我国旅游业的健康发展。主要表现在:第一,“零负团费”问题。旅行社之间恶性竞争,竞相削价争抢客源,低于成本经营,不履行签订的旅游合同,降低接待规格,改变旅游线路,擅自增加合同约定以外的自费项目和购物项目。第二,旅游购物欺诈。购物点出售一些以次充好、以假充真的產品,并与导游人员相互串通私授私收回扣,旅游景区(点)周边的旅游摊点强买强卖。第三,景区价格上涨。旅游景区景点利用其垄断地位,节假日期间价格普遍上调,而服务质量却在下降。第四,导游素质不高。由于导游考试门槛低,导游队伍出现了人数急剧增加的状况,导游素质良莠不齐,加上导游人员缺乏管理,因此导游擅自增减旅游项目,索要小费,在讲解中掺杂庸俗、下流、迷信内容等行为时有发生。这些不良现象的存在直接损害了游客的利益,同时也是造成旅游市场秩序混乱的根本原因。

3.旅游公共信息供给不足

旅游公共信息一般是指为了维护公众利益和维持旅游市场秩序而向公众提供的旅游信息。它是反映旅游市场活动中各种变化及其特征的消息、情报、资料、数据等情况的一种总称。旅游公共信息的内容范围主要包括:一是旅游资源信息,包括旅游资源种类、特色、旅游线路、旅游项目等;二是旅游产品服务信息,包括各地旅游景点门票价格、交通、住宿、旅游场所、餐饮、购物、娱乐、旅游地可承载量、旅行社提供的各种服务情况、各旅游目的地的消费水平、风俗习惯等;三是旅游客源市场的信息,如主要客源地旅游消费市场的需求等;四是其他相关信息,包括相关国家政策信息、法规信息、世界旅游信息等等。旅游公共信息是旅游者作出旅游决策的重要依据。

旅游公共信息资源具有共享性和外部性特征,这两个特征决定了旅游公共信息资源的管理主体应该是以政府为主的公共管理主体。就旅游经营者来说,仅靠其自身的能力是无法提供及时有效的信息的,无论从信息建设的力度还是信息建设的广度上都无法满足日益增加的信息需要,因而地方政府理应成为旅游公共信息的主要提供者。然而在实际中,地方政府在旅游公共信息资源管理过程中常常出现推卸责任、旅游公共信息保守、旅游公共信息垄断、旅游公共信息寻租等行为,由此造成旅游市场信息不对称的现象更为严重,导致游客的利益受损,也使一些规范经营的旅游企业利益受损,从而影响到整个旅游市场的良性发展。

4.旅游公共服务社会化引导滞后

旅游公共服务社会化就是以旅游市场需求为导向,调动社会力量参与旅游公共服务的建设,根据不同旅游公共服務项目的性质和特点,实现旅游公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化,建立以政府为主导、各种社会主体共同参与的旅游公共服务供给格局。旅游公共服务的社会化要求地方政府必须协调与非政府组织关系,共同承担旅游公共服务的建设。一直以来,地方政府在我国旅游公共服务建设中发挥着主导作用。但随着旅游业的发展,随着游客对旅游公共需求的增多及旅游种类的多样性,政府已无法完全承担提供旅游公共服务的职能。因此,地方政府引入其他社会主体参与和提供旅游公共服务作为补充就成为必要。非政府组织以其非营利性、志愿性、公益性、互助性的特质,在参与和提供旅游公共服务方面能发挥政府和市场都无法发挥的作用。因此,地方政府积极开展与非政府组织的合作,充分发挥非政府组织的作用,可以延伸并补充政府在旅游公共服务供给上的不足,逐步构筑起多元化的旅游公共服务项目投入机制,有助于形成较为完善的旅游公共服务网络。从国外的旅游发展实践来看,非政府组织在旅游公共服务的提供上起到了重要作用。如欧美各国成立的一些社会团体——法国农会、罗马尼亚乡村生态和文化旅游协会、爱尔兰的农场度假协会等,在农场旅游的发展中发挥着不可替代的作用。而美国的非营利组织——国家乡村旅游基金(NRTF)从事项目规划、募集和发放资助,提供宣传工作等旅游公共服务,为推动美国的乡村旅游发挥了重要作用。

就我国目前而言,地方政府在旅游公共服务方面与非政府组织的关系还没有得到很好的协调,非政府组织在旅游公共服务上的作用还比较弱,它们在参与区域旅游发展规划、行业监督管理、建立旅游网络、推广旅游项目、开展旅游公益事业、宣传旅游目的地等方面都未能起到应有的作用。作为政府,应清醒地认识到,非政府组织是现代社会中不可或缺的组织形式,是今后我国经济社会发展一个重要的社会力量,地方政府只有积极开展与非政府组织的合作,才能在旅游公共服务方面取得更高的效能。这是今后旅游公共服务建设的一条重要途径。

四、旅游公共服务建设中地方政府行为矫正

1.加强地方政府的监管职能

我国旅游公共服务明显滞后于旅游公共需求以及旅游市场秩序混乱的现状,对地方政府旅游公共服务建设提出了严峻的课题。地方政府必须制定出规范旅游市场的法规,加强监督和制约,对旅游行业服务规范到位,只有这样,才能克服旅游市场的过度竞争,建立有效竞争的旅游市场。这是因为市场多元化主体追求短期利益,使得市场调节具有短期性和滞后性的弱点。在无法通过市场机制完成向有效竞争过渡的情况下,政府有责任通过规制对旅游市场进行干预。因此,政府要从维护旅游者利益出发,利用行政性资源和行政手段,加强监管,纠正或缓解旅游市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正,从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定。地方政府的监管是旅游公共服务供给的有效保障。具体来说,在旅游公共服务的供给中,地方政府需要从以下四个方面强化其监管职能。

(1)旅游资源保护的监管。地方政府有主动承担旅游资源保护的职责。应推行旅游资源保护的目标责任制,在旅游资源保护目标责任制指标体系的设置上,以国家制订的环境质量管理标准为基础,同时根据本地旅游资源自身的特殊性,增加各景区旅游资源保护的考核指标体系。

(2)旅游服务质量的监管。地方政府在对旅游服务质量的监管中,一方面要健全监督管理机制,严格按照各项旅游服务质量标准,规范旅游企业经营服务行为,加大对违法从事旅游行业人员的处罚力度,另一方面还可以开展面向旅游地居民的公众教育活动,提倡“好客”文化,组织开展游客满意度调查测评等活动。

(3)旅游信息的监管。一是加强对旅游企业销售宣传活动中的信息监管职能,如对旅行社的各种销售、宣传材料进行监管,保证其游程安排、接待标准、报价等内容的准确性和真实性,严格查处虚假旅游广告以及其他违法旅游推销活动。二是规范旅游企业的信息提供行为,对旅游企业提供业务资格证明的行为进行规范,用法律形式强迫旅游企业的信息披露,加强对旅游企业经营状况、信誉程度、游客投诉的次数等指标进行评估,固定其经营范围,加强日常监督,确保旅游市场信息准确无误。

(4)旅游价格的监管。对旅游价格的监管包括两方面:一是对旅游景区门票的价格监管。对景区门票价格定位,地方政府应发挥监督作用,严禁景区门票价格随意增长,应更多地从国民的公益和整体利益出发,推行部分景区门票免费。二是对旅游企业低价恶性竞争的监管。为抑制旅游行业不正当价格竞争,地方政府应根据旅游行业的统一价格标准制定符合本地方特色的旅游价格定价标准。如海南省于2004年5月1日起实施《海南旅游接团政府指导价标准实施办法》,即是地方政府对旅游企业价格竞争进行监管的有益实践。在此基础上,旅游行政管理部门会同消费者协会、物价部门和工商行政管理部门等加强旅游价格执法监督,建立旅游价格行政执法错案责任追究制度、旅游价格行政执法督察制度等。

2.加强旅游公共信息平台建设

旅游公共信息平台主要指面向社会、市场、游客和旅游相关企业、从业者提供的公益性、基础性的信息服务。旅游公共信息平台的建设是地方政府应该提供的一种重要旅游公共服务。地方政府在旅游公共信息资源的合理配置与管理中必须进行适度的规制,对大量公共性的、对各旅游经营者和旅游者有直接作用的信息进行相应的收集、传播与整合,加强旅游公共信息的供给。只有这样,才能提升地方政府旅游公共服务的效率。在旅游市场信息不对称的情况下,政府更要发挥其在信息资源获取方面的优势,做好旅游产品和服务信息的采集、发布和传播工作,提高相关信息的透明度。地方政府可从以下几方面来建设旅游公共信息平台。

(1)建立信息系统。即利用地理信息技术所特有的空间分析功能和强有力的可视化表达能力,将相关旅游资源通过地理基础框架数据集成起来,以形象直观的方式为大众提供旅游信息咨询、出游辅助决策、旅游最优方案等智能化服务。系统可为游客提供旅游地“吃、住、行、游、购、娱”多方面的消费信息。为便捷旅游者查询,可在各交通口岸、大型商场、高星级酒店、著名景区等公共场所设置一些旅游信息触摸屏,查询系统中的旅游信息不仅有中文信息,还应有英、日、韩等外文信息。

(2)建立问讯系统。包括旅游咨询服務中心和旅游服务热线。旅游咨询服务中心是以面对面交流的方式,为游客和市民提供近距离的服务。咨询中心由政府统一管理,经营形式可采用政府独立运营、政企合作运营、企业独立运营等多种模式。在机场、车站、旅游景点、商业集中区等游人集中的地方可设立多处咨询中心,并使其网络化。旅游服务热线,则是以电话连线的方式,为游客和市民提供远程服务。热线24小时全天候提供中英两种语言的旅游查询、旅游投诉等服务。

(3)建立反馈系统。即建立针对旅游者对旅游企业提供的各种服务的评价及相关投诉的信息网络系统。

此外还可建立市场预警系统,目的地道路与旅游设施标识系统等。

3.积极培育旅游协会等非政府组织

在我国,非政府组织的发展还不够充分,其固有的优势还难以发挥,特别是在旅游公共服务领域的能力还有待进一步增强。如目前我国的旅游协会、旅行社行业协会等本身不完善、不独立,在旅游行业管理中没有发挥应有的作用。因此地方政府应积极培育此类非政府组织的发展,加强与它们的合作,使其能够成为地方政府之外提供旅游公共服务的有效补充。具体可从以下几方面促进非政府组织发展。

(1)政府的合理赋权。即地方政府把一部分旅游公共服务职能让渡给非政府组织,使其承担部分旅游公共服务供给。这就要求地方政府转变观念,主动从一些不该管也管不好的旅游公共服务领域退出,为非政府组织的充分发展提供广阔的空间。

(2)提供经费资助。政府的经费资助一直是非政府组织经费的主要来源。政府可通过直接拨款、合约和补偿三种方式对非政府组织进行资助。此外,政府还可采取豁免非政府组织的各种税以及对向非政府组织捐款的私人和企业进行减税的间接资助等手段来鼓励和支持非政府组织的发展。

(3)完善法制,加强管理。欧美国家非营利组织发展情况较好,就是因为其建立在非常完备的法律和制度的基础之上。而我国到目前为止缺乏必要的法律和制度环境,这在一定程度上抑制了非政府组织的发展。因此,政府一方面要研究并建立相关的法规章程,确保非政府组织参与旅游公共服务的合法性、有效性,另一方面还应建立行之有效的项目监管、敦促、评估、公示等制度,对非政府组织承接的旅游公共服务项目实行定期的检查、监督和管理。

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