姜　明　蔡守秋

摘 要:转变发展观、实施可持续发展战略离不开在全社会广泛、深入地开展环境教育。环境教育立法在环境教育的发展中起着关键性保障作用,世界上环境教育卓有成效的国家无一不从法律制度上明确了环境教育的目的、模式和实施机制。我国环境教育立法目前已具备了充足的理论依据和立法依据,应借鉴发达国家尤其是美国在环境教育立法方面的成功经验,确定政府主导、社会参与的环境教育模式,着手制定《中华人民共和国环境教育法》。

关键词:环境教育;立法;可持续发展

中图分类号:D922.68 文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)04—0082—04

可持續发展理论的产生可以追溯到1972年的斯德哥尔摩联合国人类环境会议,这次会议发表了广为人知的《人类环境宣言》,提出要把环境保护与发展作有机衔接,鼓励更多国家把环境问题当成政策讨论。此后,各国都致力于将新的环境主义转为政治上更能接受的名词,这为后来“可持续发展”概念的提出打下了重要基础。斯德哥尔摩会议还有一个重要成果就是提出了“必须对年轻一代和成人进行环境问题的教育,同时应该考虑到对不能享受正当权益的人进行这方面的教育”的主张,会上联合国教科文组织和联合国环境规划署发起拟定了国际环境教育方案,并正式将“环境教育”的名称确定下来。这些都极大地增强了环境教育的国际地位和国际社会对其重要性的认识。1987年,世界环境与发展委员会发表报告《我们共同的未来》,明确提出了“可持续发展”理论,这无疑是一盏明灯,照亮了环境教育的发展道路。同年,在莫斯科召开了国际环境教育和培训会议,会议倡议20世纪90年代为国际环境教育10年。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》历史性地指明:教育对于促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题的能力具有至关重要的作用。此后,环境教育由过去人对环境的单向态度转为面向可持续发展的多维视野,更多地关注与环境紧密相联的人与人的关系、集团与集团的关系、国家与国家的关系等领域。

以可持续发展为主题的环境教育,其目的在于使人们认识到地球上生命之间的相互依存关系,认识到人类自身的活动与决策在现在和将来对资源、对当地社区、对全球以及对整个环境所造成的影响,提高人们对各种促进或阻碍可持续发展的政治、经济、社会、文化、技术、环境等因素的认识,培养人们保护环境的意识、态度和价值观,使人们有效地参与当地、国家及全球的可持续发展,帮助人们为创造更平等的、可持续的未来而努力。

世界上环境教育卓有成效的国家无一不从法律上明确了环境教育的制度、模式和实施机制。我国环境教育虽然起步于20世纪70年代,但发展30多年来并没有发挥应有的作用,环境教育的基本法律制度还没有建立起来。本文拟在参照国内外先进立法经验的基础上,考察我

国环境教育的立法依据和理论依据,进而对我国环境教育立法问题提出合理的意见和建议。

一、国际环境教育立法概况

1.美国的环境教育立法

美国是世界上最早开始环境教育的国家之一,早在1969年就颁布了《国家环境教育政策法案》,鼓励官方和民间发展环境教育,在此基础上美国于1970年颁布了世界上第一部《环境教育法》,以法律的手段促进并保障各级各类教育中环境教育课程的开设与发展。到1990年,美国国会又颁布了《国家环境教育法》(The National Environment Education Act),该法确定了国家环境教育的管理机构及其职能,规定环境保护署设置环境教育处(Office of Environment Education),设定各种专门款项如罗斯福奖金(Theodore Roosevelt Awards)、索罗奖金(Henry David Thoren Awards)、总统环境青年奖金(President's Environmental Youth Awards)等对环境教育和环境保护工作予以支持和奖励。这部法律的贯彻实施强有力地支撑起美国涉及面广、影响深、可操作性强的环境教育体系。

2.日本的环境教育立法

日本的环境教育始于20世纪70年代,1988年日本环境厅颁布了《环境教育恳谈会报告》,明确提出了环境教育社会化的基本想法和措施。该报告的内容包括五个部分:环境教育的动向;环境教育的重要性;环境教育的基本想法;环境教育的推进方法;关于环境教育体系的课题。此后,日本地方政府、自治体陆续以该报告提出的这些环境教育政策为基础,制定了适应地方特点的环境教育基本方针和计划,并落实到环境教育实践中。日本1993年的《环境基本法》第25条“关于环保教育与学习等”表明了国家对环境教育的基本态度:“为了通过振兴环保教育,充实有关环保的宣传活动,以加深国民对环境的理解,增进他们从事环保活动的意欲,国家要采取必要的措施。”在此基础上,日本于2003年颁布了《增进环保热情及推进环境教育法》,不仅确定了环境教育的目的、定义及基本理念,而且明确了国家、地方政府各主体的责任和义务,完善了一系列相关的配套机制。自此,日本环境教育完全获得了自己的法律地位和保障。

3.巴西和菲律宾的环境教育立法

巴西和菲律宾同为发展中国家,但它们在环境教育的法制化进程中却走在了世界前列。巴西在1999年和2002年分别颁布相关的法律及其实施细则,确定了全国环境教育政策及其实施办法,将正规教育和非正规教育中的环境教育都纳入了法律保障体系之中。菲律宾在2008年12月通过了《国家环境意识与环境教育法》,将环境教育明文纳入了学校课程之中。在环境教育的内容方面,菲律宾将可持续发展观的培养放在相当重要的位置,树立公民的可持续发展观成为其环境教育的重要目标之一。

总之,不论是发达国家还是发展中国家,它们在多年的环境教育实践中,都逐步认识到法律保障对于推动环境教育目标实现的重要意义。事实证明,这些国家的环境教育立法实践的确能为它们未来的环境教育工作起到很好的保驾护航作用。

二、我国环境教育立法的理论依据分析

1.可持续发展理论

可持续发展(Sustainable Development)理论的提出,是人类对自己文明发展历程和生存方式的重新审视和反思。其一经提出,就对法学、经济学、哲学、伦理学、政治学、国际关系学诸学科的发展产生了深远的影响,其自身也成为环境教育立法的指导性理论。可持续发展是一种新的价值观和发展观。工业社会的传统发展模式以经济指标作为衡量社会发展的唯一尺度、片面追求GNP增长,这一模式已经使人类面临着生态环境恶化、自然资源日趋短缺的困境。而可持续发展的目标是:发展必须有利于人类社会的持续进步,有利于人类所依赖的生态系统的持续存在和演进,把人类社会置于整个自然生命系统中,将人类的发展与自然的发展看做是互相影响、互相制约的平行的发展。实施可持续发展战略要求人们的发展观念和发展思想都要有深刻和根本的转变,而要实现这一根本性转变,就需要对环境教育采取一种整体的政策措施,对全社会进行全方位的环境教育,力求将人们的意识和行为统一和规范到可持续发展的轨道上来。

2.科教兴国战略

“科教兴国”是党中央、国务院按照邓小平理论和党的基本路线,科学分析和总结世界近代以来特别是当代经济、社会、科技发展趋势和经验,并充分估计未来科学技术特别是高技术发展对综合国力、社会经济结构、人民生活和现代化进程的巨大影响,根据我国国情,为实现社会主义现代化建设三步走的宏伟目标而提出的发展战略。“科教兴国”的内涵主要有:全面落实科学技术是第一生产力的思想,坚持教育为本,把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置,增强国家的科技实力及其向现实生产力转化的能力,提高全民族的科技文化素质,把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来,加速实现国家的繁荣强盛。这一战略也是我们大力提倡发展环境教育,解决环境教育法律保障问题的重要依据。在步入知识经济的时代,建立终身教育体系和构建学习型社会既是世界各国发展的大势所趋,也是我国经济社会发展和教育发展的必然选择。我国目前已经构建了包括《教育法》、《义务教育法》、《国防教育法》、《高等教育法》、《教师法》等在内的科技教育法律体系,但面向全民的、与实现可持续发展目标相配套的环境教育立法还十分薄弱,相关的许多法律问题还没有得到解决。

3.公民环境权理论

什么是公民环境权?学术界就这一问题提出了多种观点。笔者比较赞同的观点是:公民环境权是指公民“有在适宜于人类健康的环境中生活以及合理开发利用环境资源的权利,包括良好环境权和环境资源开发利用权两个方面”①。良好环境权是人类的生态性权利,具体包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境观赏权、环境教育权等,这些是最基本的环境权。环境资源开发利用权主要是财产权,对于某些依靠自然资源谋生的公民②来说,这种财产权甚至意味着其生存权和生命权的维系。通过对公民环境权内容的分析不难发现,环境教育立法对公民环境权的保障具有相当积极的作用,是公民实现环境权的有效途径。运用法律的强制力保障公民环境教育权的实现,有助于提高公民的环境保护意识和对环境保护的认识水平,进而使公民了解自身的环境权利和义务,懂得如何恰当地行使自己的权利。这既是公民参与国家环境管理的前提,又是环境保护的必要民主程序,也是实现公民环境知情权的重要途径。

三、关于我国环境教育立法的思考

E•博登海默在解释法律制度的作用时引入了秩序③这一概念,他认为秩序能够广泛地调整人类事务的各个领域,使一种规范得以实现“连续一致性”。环境教育立法正是基于这样一种功能而在环境教育的发展中起到关键性保障作用的。通过环境教育能使环境意识特别是环境保护法律意识深入人心,使人们认识到环境问题是社会问题,关系着社会自身的生存和发展,环境保护更多的是一种法律义务,个体在社会中必须履行环境义务。反过来,个体环境法律意识的提高又会促使其对环境保护法制建设提出更高的要求,促进环境法律制度的完善。

目前,我国还没有形成环境教育法律体系框架,指导环境教育工作的主要是国务院及其部委的一些政策性文件,如1996年国家环保总局、中共中央宣传部、国家教委联合发布的《全国环境宣传教育行动纲要(1996—2010)》,该纲要对环境教育的内容、对象、目标等作出了较详细的规定。2001年国家环境保护总局印发的《关于开展环境法制宣传教育的第四个五年规划》提出了通过环境法制宣传教育,提高社会公众的环境法律意识和依法参与环境监督的能力,提高企业和公民的环境守法意识等目标。此外,一些法律中也有一些关于环境教育的零散规定,如《环境保护法》在总则部分第五条规定:“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护的科学知识。”这些内容对于保障我国环境教育的良好运行来说还远远不够,今后需要结合我国实际,明确环境教育的重要意义,构建我国专门的环境教育法律制度。对此,笔者认为必须把握和解决好以下两个问题。

1.应确定政府主导、社会参与的环境教育模式

从一些国家环境教育的发展经验来看,美国的政府主导、运用行政和法律手段保证环境教育全面实施的环境教育模式比较适合我国。因为我国是一个有着悠久行政主导传统的国家,我国完全可以集中各种优势资源快速有效地大范围开展各级各类环境教育工作。从我国目前的环境教育发展状况来看,环境教育起步较晚、地区发展不平衡、投入不足、普及不平衡(重学校环境教育,在职环境教育和社会环境教育相对薄弱)的现象比较明显,公民整体环境意识薄弱。这些问题的解决有赖于政府充分重视环境教育,对环境教育进行统一部署和规划。要确定政府主导的环境教育模式,就必须从法律上明确承担环境教育职责的主体,使环境教育真正成为一项长期稳定的政府职能,并使环境教育的目标和评价标准成为衡量政府教育行政绩效的一项“硬”性指标,从而使环境教育摆脱目前被“虚化”和“弱化”的尴尬地位。同时,由政府主导推进环境教育也有利于从全局上、整体上把握环境与经济的协调发展,处理好各方面关系。

在政府主导的基础上,应强调环境教育离不开公众参与。一方面,环境教育不仅是学校教育,更是一种广泛的全民教育,其目标是要提高全社会的环境意识和认识水平,为实现经济社会可持续发展打下良好的思想基础。另一方面,公众自觉、自发地参与到环境保护活动中来是做好环境教育的基础,也是环境教育立法的重要目标。我国人口众多、地域广阔,我国的环境教育不应该仅仅依靠政府向公众灌输环境保护知识,最重要的是要通过为公众参与环境保护提供法律途径,从制度上保证广大公众获取环境知识和环境信息,使公众在参与环境保护的活动中加深体会、提高认识,从而产生学习环境保护相关知识的主观愿望,主动寻找、创造各种学习渠道。总之,我国环境教育立法要确定政府主导、社会参与的环境教育模式,明确政府作为环境教育责任主体的地位,鼓励社会公众积极参与、共同推进环境教育的蓬勃发展,最终促进整个社会的可持续发展。

2.制定《中华人民共和国环境教育法》

我国现行《环境保护法》第五条是对环境教育的一条原则性规定,这一规定虽然不够细化,但体现的精神和理念应成为环境教育立法的依据。我国《教育法》是教育基本法,但其没有具体涉及环境教育,这不能不说是一个空白。笔者认为:应当在贯彻《教育法》基本精神的同时,以《宪法》为指导,以《环境保护法》为依据,制定一部专门的、操作性强的《中华人民共和国环境教育法》,结束目前我国环境教育没有专门法律指导的局面。具体而言,笔者认为,未来《中华人民共和国环境教育法》的内容应包括以下五个部分:

第一章“总则”。“总则”是对环境教育法基本指导思想、立法理念、原则等的概括性规定,主要规定环境教育法的立法目的和依据;环境教育的意义、原则和内容;环境教育的组织制度、领导机构及其职责等。

第二章“环境教育的范围和方式”。这一章主要针对不同群体如社会公众、学生、企业家、政府官员等规定不同的环境教育方式。

第三章“环境教育拨款及奖励制度”。政府可采用合同、契約和拨款的形式,以财力资助环境教育和培训,对为环境教育作出卓越贡献的人士颁发环境教育奖金。

第四章“法律责任”。本章应规定拒不开展环境教育的法律责任;挪用、克扣环境教育经费的法律责任;负责环境教育的国家工作人员渎职的法律责任;等等。

第五章“附则”。“附则”规定《中华人民共和国环境教育法》的生效时间。

综上所述,人类面向未来的科学发展方式应当是可持续的发展方式,这既是环境教育立法的理论依据,也是环境教育立法的终极目标。反过来,只有更好地坚持依法促进环境教育,才能实现全民族、全人类的可持续发展。

注释

①参见周训芳:《环境权论》,法律出版社,2003年。

②例如,对于生活在北极冰原上的爱斯基摩人、生活在欧洲北部的萨米人来说,海豹、麋鹿等自然资源是其赖以生存的必不可少的财产,他们开发这些自然资源的权利同时意味着其生存权和生命权的维系,这种权利一旦被剥夺就等于使这部分人丧失了谋生的手段。(参见周训芳:《环境权论》,法律出版社,2003年,第169—170页。)

③E•博登海默在他的《法理学——法律哲学与法律方法》一书中对秩序的定义是:秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。

参考文献

[1]王进.我们只有一个地球——关于生态问题的哲学[M].北京:中国青年出版社,1999.

[2]余小波.成人教育定位问题新解——基于终身教育理念的思考[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2008,(3):125—128.

[3]李清富.科学教育的文化回归及其意义[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2008,(5):196.

[4]史嵩宇.环境教育立法初探[J].科技与法律,2005,(1).

[5][英]Joy.A.Palmer.21世纪的环境教育——理论、实践、进展和前景[M].田青,刘丰译.北京:中国轻工出版社,2002.

责任编辑:邓 林