牛志男

继2005年国务院召开全国扶持人口较少民族发展工作会议之后，在新中国成立60周年之际，经国务院批准再次高规格的召开扶持人口较少民族发展工作经验交流会，体现了党中央、国务院对少数民族和民族地区的高度重视，清晰地表明扶持人口较少民族工作，不仅是一项重要的扶贫工作，是一项重要的民族工作，还是一项具有全局和战略意义的工作。

7月10～12日，由国家民委、国家发改委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办等5部门共同举办的挟持人口较少民族发展工作经验交流会在青海西宁举行。

会议召开前夕，中共中央总书记、国家主席胡锦涛两次作出重要批示，强调要继续加大对人口较少的少数民族发展的支持力度，并指出，扶持人口较少民族发展规划实施4年来。取得了明显成效。实践证明，党中央、国务院的决策是得民心、顺民意的。下一步，要继续抓好规划的组织实施，加大支持力度，扎实加以推进，并为编制“十二五”规划做好准备。

中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林也专门作出批示，强调要认真学习胡锦涛总书记重要批示精神，全面总结成绩和经验，深入分析面临的形势和任务，落实规划实施措施和目标任务，推动人口较少民族经济社会又好又快地发展，促进各民族的团结和谐。

中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉亲临会议并作重要讲话。十几个省区市的领导出席并作交流，二十几个部门的负责同志参加。国家民委主任杨晶出席并作大会交流发言、国家民委副主任杨健强作总结发言。会议期间，与会代表认真学习、深刻领会中央领导的指示精神，并前往循化撒拉族自治县进行现场考察，共同探讨扶持人口较少民族发展的未来。

高度重视，把扶持人口较少民族发展列入工作要点

循化县是全国唯一的撒拉族自治县，撒拉族是青海唯一的人口较少民族，省委、省政府高度重视撒拉族的发展。本次经验交流会在青海召开，就是对其扶持人口较少民族发展工作的充分肯定。

会上，回良玉副总理发表重要讲话，强调党中央、国务院历来高度重视扶持人口较少民族的发展。指出，新中国成立以来，党中央、国务院制定了一系列促进少数民族和民族地区发展的重大政策，民族工作取得了巨大成就，民族地区面貌发生了翻天覆地的变化。但由于历史、自然等原因，人口较少民族的经济和社会发展总体水平还比较落后，贫困问题仍较突出。

从2006年开始，党中央、国务院连续把扶持人口较少民族发展列入工作要点。中央领导同志多次深入人口较少民族地区视察，并作出重要批示和指示。全国人大常委会把这一工作纳入执法检查的内容，全国政协对人口较少民族发展给予极大关注。

今明两年，是实施扶持人口较少民族发展规划的攻坚阶段。回良玉指出，必须充分认识扶持人口较少民族发展的长期性、复杂性和艰巨性，坚持不懈地促进人口较少民族加快发展。他要求，在全面实施好扶持人口较少民族发展规划的基础上，重点抓好五项工作：一是加快农牧业生产发展，加强基本农田和草场建设，推广先进适用农业技术，提高农牧业生产标准化、规模化、现代化水平。二是多渠道增加农牧民收入，充分发挥资源优势，大力发展特色优势产业，积极组织劳务输出，拓展就业增收空间。三是进一步加强民生工程建设，加快基础设施建设和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展。四是切实加强生态保护和建设，抓好退耕还林、退牧还草、沙化草原治理等工程，对缺乏生存条件的农牧户进行生态移民。五是着力增强自我发展能力，把培养各类人才、提高劳动者素质作为扶持人口较少民族发展的战略措施。

4年来，国务院近20个部门充分发挥职能，采取制定规划、纳入计划、安排专项资金、优惠贷款、出台特殊政策措施等方式，对人口较少民族的发展给予了大力支持。投入各项扶持资金2506亿元，其中，中央投资1572亿元，占资金总数的63％，地方配套及其他资金9.34亿元，占资金总数的37％，安排各类扶持项目8065个。

目前，全国640个人口较少民族聚居村中，已有271个村达到考核验收标准，提前实现了“四通五有三达到”的目标，占423％。

人口较少民族地区广大干部群众对扶持人口较少民族发展政策带来的实实在在的好处欢欣鼓舞、衷心拥护，对党和政府的亲切关怀衷心感谢，精神面貌焕然一新。“以前村委会开会挨家挨户通知也来不齐人，现在大喇叭广播一遍，大家就一个不少的按时来开会了。”云南兰坪县兔峨乡果力村干部说。

居住在西藏边境地区的门巴族、珞巴族群众深有感触：“共产党才是真正的活普萨。”新疆青河县哈拉乔拉塔塔尔族村牧民玛尔哈什家年人均收入提高到3000多元，“这要在以前是根本不敢想的事儿”。

交流学习，在创新中寻求发展

在各省区各级干部的眼里，促进22个人口较少民族的发展，是义务，更是责任。

国家制定扶持人口较少民族规划以来，备省区按照“省负总责”的要求。通过一套有力的措施，为扶持人口较少民族发展奠定坚实基础。

加强领导，明确责任。各省区均成立了相应的组织领导机构，一般由省区分管领导担任领导小组组长，有关厅局参加。有的人口较少民族所在县(旗、市)也建立了挟持人口较少民族发展工作领导机构。形成了职责明确、齐抓共管的领导体制和工作机制。

科学规划，强化管理。人口较少民族所在的10个省区都编制了专项建设规划。有的省区还制定了村级发展规划、分民族发展规划、部门专项规划等。640个人口较少民族聚居村中，有552个村制定了发展规划，占863％。

落实资金，制定政策。2006～2008年，10省区共落实省级配套资金66亿元，占资金总量的305％。地方各级党委和政府认真落实中央各项政策，制定了一系列针对本省区人口较少民族的扶持政策。

典型示范，整村推进。各省区紧密联系人口较少民族实际，通过抓试点，探索加快人口较少民族发展的路子。如云南的人口较少民族“民族团结示范点”、“兴边富民示范点”，内蒙古的“扶贫开发试点”，黑龙江、贵州、广西的“社会主义新农村建设试点”，西藏的人口较少民族“整乡推进试点示范”、“农牧民安居工程”等，都起到了较好的示范作用。

在实施《规划》中，各地都重视启动人口较少民族发展的内在动力，在研究确定规划项目中，充分尊重群众意愿，提高农牧民对实施项目的参与度，激发他们的热情和创造精神，变“国家的事”为“自己的事”。陇川县户撤阿昌族乡保平村委会帮傲村民小组长段兴木说：“国家扶持一分钱，我们做出三分钱的事情。”该村靠着上级扶持的40多万元，发动群众投工投劳，村容村貌得到了很大改观，成为全乡新农村建设的“领头雁”。

在开展扶持人口较少民族发展工作中，各省区还从本地实际出发，因地制宜，

创新思路，涌现出一批扶持人口较少民族发展好的典型。

7月11日一大早，石头坡村的几百名村民就来到了患华核桃园门口，迎接前来参观的各方代表。自2006年以来，循化撒拉族自治县出台一系列优惠措施，在保证耕地承包户利益的前提下，通过反租倒包、入股、租赁、置换等方式，将分散的耕地集中流转到种植能手和大户旗下，走规模化发展的路子。忠华核桃园就是通过土地经营权流转打造出的特色种植示范基地。

在积石镇新建村，靠国家扶持人口较少民族政策发展壮大起来的穆斯林民族用品企业——伊佳公司，通过大力实施“企村共建”项目，大胆走企业建在农村、车间设在农户、农民成为“股东”的模式，使当地妇女足不出户就能解决就业，人均年收入在6000元以上。

4年来，青海充分利用国家挟持人口较少民族发展的好政策，激发撒拉族群众吃苦耐劳、艰苦创业的精神，从提高劳动技能和文化素质入手，大力发展职业教育，强化劳动技能培训，逐步探索出了以餐饮、建筑、交通运输、民族用品加工业为主，多业并举的劳务经济发展新路子。培育形成了“循化拉面”、“撒拉人家”等具有鲜明地方民族特色和市场竞争优势的劳务品牌。

广西壮族自治区根据京族地理自然条件优越、发展条件相对较好的特点，提出按照建设小康社会的标准挟持京族发展，把京族三岛建设成为社会主义新农村。目前，广西的京族群众三分之一从事旅游，三分之一从事贸易，三分之一从事海洋捕捞和海产品加工。京族人均纯收入大幅度增加，由扶持前的2005年不足3000元增至2008年的6000多元，跃居广西首位。身为九届全国人大代表的京族群众何玲深有感触地唱道：“扶持工作像支花，香遍京族千万家，党恩似海永不忘，齐心协力建中华。”

毛南族主要聚居在广西边远大石山区，基础设施落后，生产生活条件较差，贫困面大，贫困程度深，群众交通、饮水等困难非常突出。2008年，广西集中少数民族发展资金，重点解决了毛南族饮水难和行路难等突出问题，还帮助毛南族大力发展种桑养蚕业，使茧丝质量位居广西首位，人居环境和生活水平明显改善。

对于贵州的毛南族来说，改善生产生活条件的重点同样是路和水。有关部门共投入266万元实施危房改造和地质灾害易地搬迁。以建设通村公路为重点，规划项目122个、总投资50482万元，分别占贵州省专项建设规划项目总数的30％和资金总额的51％。

黑龙江省人口较少民族绝大多数居住在农村，但情况各不相同。赫哲族群众有史以来都在黑龙江、乌苏里江及松花江捕鱼为生；鄂伦春族在下山定居前主要以狩猎为主；鄂温克族是半农半牧民族；俄罗斯族则以农业和养殖业为主。由于传统生产方式的不同，影响他们加快发展所存在的问题也不同。针对这种情况，黑龙江省从4个人口较少民族各自特点出发，从不同的侧重点给予扶持项目投入，收到了良好效果。对赫哲族村投入以改善民居为主，几年来投入资金1000多万元，现八岔、街津口和四排乡的赫哲族全部住进了新村；对鄂温克族则着重扶持发展畜牧业，几年来投入280多万元，到2008年来，其奶牛存栏达1000多头；对鄂伦春族乡村，重点改善了办学条件；对俄罗斯族则在大力扶持基础设施建设的同时，重点指导调整产业结构，成立农机服务队，大搞科学种田，建特色种植小区，发展养殖业，使其综合实力也有了明显提升。

高山族是唯一分布于东部省区的人口较少民族，福建省基于高山族人口数量少、居住分散、职业多样、收入不一的实际，提出了“按户建档，一户一策，扶持到户”的举措。由县对每一户建立了专门档案，根据家庭的不同情况，制定了有针对性的帮扶措施，取得明显成效。福建省清流县还成立了高山族联谊会，充分发挥联谊会的集体作用。在政府资金的扶持下，联谊会承包经营毛竹山300多亩，成立了花卉基地建设小组。经过几年努力，人均收入从扶持人口较少民族政策实施前的1946元提高到现在的5141元。

内蒙古自治区不搞统一模式，因地制宜扶持，涌现出一些鼓舞人心的先进典型。额尔古纳市扶持俄罗斯族家庭游项目，取得了可观的经济效益；扎兰屯市南木鄂伦春民族乡曾经是严重缺水地区，通过发展节水灌溉项目，结束了“靠天吃饭”的历史。

门巴族、珞巴族是西藏独有民族。西藏自治区依托当地旅游资源优势，培育新的经济增长点和形成特色经济，强化产业结构调整；通过丰富群众文化生活，繁荣民族文化。

新疆2006年以来借助实施联合国“501项目”和世界银行“TCC5项目”，引进社区主导型发展理念与方法，倡导人口较少民族地区农牧民参与制定村级发展规划、自主管理实施项目，帮助农牧民建立自我管理组织。木垒县大南沟乌孜别克族乡3个人口较少民族聚居村被列为社区主导型发展方法示范村，村里的乌孜别克族农牧民成为经济发展项目规划、实施和管理的主体，在解决公共基础设施和农牧民增收项目上发挥了主导作用。奇台县大泉塔塔尔族乡建立了手工艺品发展协会，农牧民自我管理，自主生产，形成了刺绣产业。

甘肃省在扶持人口较少民族保安族、裕固族和撒拉族工作中，严格项目管理，保证工程质量。

在项目资金管理上，云南的做法值得借鉴。云南省民委与财政厅制定了项目资金管理办法，规范项目申报、管理和验收方式，受扶持的村委会或村民小组都要成立5人左右的村民项目协调管理小组，项目要公示，村和农户要建档立卡，加强项目后续管理等。

在国家民委的关心支持下，上海市积极响应中央号召，将帮扶云南德昂族列为“十一五”沪滇合作的重要内容，在全国率先实施对口帮扶人口较少民族发展。2006～2008年，上海市共投入帮扶资金2232万元，围绕解决德昂族群众基本生产生活、基本教育、基本医疗，实施45个自然村整村推进，使德昂族群众的生产生活发生明显变化。德昂族群众为表达对上海人民的感激，把上海对口帮扶修的路称为“上海路”，把搬迁的新村取名“上帮村”。

总结经验，谋划更美好的未来

本次经验交流会，进—步提高了各省区对做好扶持人口较少民族发展工作重要性和紧迫性的认识；进一步明确了扶持工作的任务；进一步认清了挟持工作面临的挑战；进一步理清了做好扶持工作的思路：进一步增强了做好扶持工作的信心。

《规划》实施4年来，尽管人口较少民族聚居地区的面貌发生了很大变化，群众生产生活条件得到了很大改善，但目前，一些地区面临的困难和问题依然很多，民生问题仍然比较突出。与会代表认为，主要有以下问题：

一是覆盖范围还比较小。列入规划的540个村，仅覆盖了63万人口较少民族人口的60％。还有部分人口较少民族聚居村未纳入规划扶持范围。

二是标准比较低。基本解决温饱问题、基本达到当地中等或以上水平的规划

目标，同全面建设小康社会和实现各民族共同繁荣发展相比，还有很大差距。

三是进展不太平衡。有的地区、有的民族变化大，有的起步较慢，挟持力度、发展速度有待进一步提高。

四是机制不够完善。各部门之间、条块之间，有待于进一步凝聚力量、形成合力。

五是资金管理有待于进一步加强，监督力度、资金效益有待于进一步提高。

按照胡锦涛总书记、贾庆林主席的重要批示精神，以及回良玉副总理的讲话提出的明确要求，今明两年需要抓好三项任务：继续搞好已有规划的组织实施，确保如期完成规划目标任务；抓好组织协调工作，进一步加大对人口较少民族的扶持力度；抓紧开始前期工作，为编制“十二五”规划做好准备。为此，需要处理好以下几方面关系：

统筹考虑重点与全局的关系。既要从扶持人口较少民族发展工作的特殊需要着眼，从实际出发，突出工作重点，又要把这项工作放在全局之中通盘考虑，纳入本地区本部门整体发展中去谋划去安排。

统筹考虑普遍与特殊的关系。既要保持政策的普遍性和连续性，又要增强针对性和实效性，坚持因地制宜、分类指导，不搞“一刀切”，避免一般化。

统筹考虑经济建设和社会发展的关系。既要坚持以经济建设为中心，尽快把经济搞上去，又要全面掘进社会事业发展。大力提高人口素质，加强生态建设，坚持走全面协调可持续发展之路。

统筹考虑国家扶持、社会支援和自力更生的关系。既要发挥政府的主导作用，又要调动各族群众的积极性、创造性，自力更生，艰苦创业；同时，还要积极调动社会力量，加大对口支援力度，形成合力推进的良好局面。

统筹考虑现实利益和长远发展。既要大力发展生产，改善民生，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，又要加强引导和教育，促进人口较少民族群众转变观念，提高自我发展能力，这是一个民族繁荣发展的根本。

中央对编制扶持人口较少民族发展“十二五”规划工作，提出了十分明确的要求，这项工作要及早动手、及早谋划，同时需要各部门各地区大力配合、协同作战。目前，最重要的是搞好前期调研。国家民委将会同有关部门开展前期调研工作，重点是摸清情况，研究提出“十二五”规划的目标任务和政策措施。有关省区也将尽早动手，研究提出本地区的工作思路和意见建议，部门和地方共同着手编制专项规划。