唐佳荣　况卫华

摘要:当前,我国农村问题的核心仍然是土地问题。而土地问题的核心则是农村土地如何有序、规范地进行流转。改革开放之后,我国农村土地经过八十年代初的土地下户并实行家庭联产承包经营,后又经过1998年第二轮土地承包的完善,农村土地实行承包经营这一制度已经形成。尽管政府力图稳定土地承包关系,但问题的核心是农村土地却处在不变与经常变动之中。不变:即是从土地下户以来国家对农户承包经营的政策没有变。经常变动:是指农户所承包的土地,不论是耕地、林地、水面或其他土地,由于企业占地、农村村社道路建设、水利设施建设、农房改扩建占地等原因引发土地面积减少和权属变化,再加上农户之间无序的、不规范的流转,造成了农村土地处于经常性变动之中。因此,作者试图通过揭露问题,找出原因所在,提出解决问题的对策。

关键词:健全机构;完善机制

为了真实反映农村土地流转工作中的情况,本文拟涪陵区清溪镇的具体情况为例,其他地区、乡镇可能因地理位置、土地面积的多少、基础设施等建设速度的快慢不同而出现的矛盾也不一样,政策上的理解希望能与读者商榷。

1 问题及原因

1.1 农村土地实际面积与统计数据不符。农村土地泛指常用耕地、林地、园地、水面、草地和其他土地。行政区划调整后的清溪镇幅员面积80平方公里(12万亩),剔除所辖长江中心线以内水面和各项建设占地面积,可利用土地面积应为6万亩(经对农业综合统计年报土地面积的科学分析、相关部门的评估结论)。而2007年统计上来的土地面积为5.5万亩,与实际面积相差0.5万亩。

例如我镇双龙村10社1998年二轮土地承包面积160亩,从1998年到现在,集镇建设占用地120亩、移民淹没占地90亩,从统计数据看应早已无地,而该社实际还有20亩土地,由此推算出该社1998年上报的土地面积与实际面积相差了70亩。出现这一问题的原因主要是历史原因所致。农村土地下户以后,农民所承担的公粮、农税、提留统筹等款项都以土地为主要核算对象,农户开荒新增加的土地、下户时保留的自留地没有统计上报。

1.2 农村土地流转无序、不规范。无序:自由性大。特别表现在农户与农户之间。农民外出务工使一部分劳动力欠缺的农户或举家外出的农户自由地将承包地赠予或转让他人,避开了原发包单位(农业社)。自由转让出去的这部分土地中,有的是在农业社内部,有的是流转给了发包单位以外的农户,造成原土地发包单位不能真实掌握土地流转情况。不规范:在农业社内部,一部分农户的土地流转虽然经过了原发包单位,但极不规范,多数是口头协议。据统计,清溪镇在2002年-2006年的退耕还林高峰期间,全镇有320户流转土地面积1200亩,其中只有口头协议的130户,面积450亩。有的虽然签订了书面协议,但合同不规范,合同中的主要条款如流转用途、计价办法、双方的权利和义务不清楚。

农村土地无序、不规范的流转引发了农业社内部和成员之间新的矛盾。即无地耕种或试图扩大种植规模的农户不能实现其愿望,挫伤了这部分农户的生产积极性;由于土地不规范的流转,合同内容不清楚,引发了转让双方在国家对其土地补贴(如粮食直补、退耕还林补贴等)、土地征占用等方面的矛盾纠纷。

1.3 农村土地流转信息不畅。从现实情况看,流转土地的需求双方还不能直接从有专业的土地流转组织那里获得可靠的信息资源。土地需求量小的是通过熟人或亲朋好友获得需求信息。需求量大的、有较大项目支撑的则是通过自身对较大范围内地理环境的了解,以自己选中的地域、地块,寻求当地政府、村民委员会做协调工作而取得。这种靠政府出面做工作的办法对相当一部分土地转让者来说是不情愿的,它有失公平、公开。

1.4 农村土地流转缺乏监督评估机制。九十年代中期,各乡镇都成立了农业承包合同管理委员会,在管理农村土地的发包与承包、指导农村各项农业承包合同的签订,解决农业承包合同纠纷等方面发挥了积极的作用。但随着多次乡镇机构改革和行政区划的调整,原乡镇级农业承包合同管理机构已不复存在。2008年,按照涪陵区农业主管部门的要求,在乡镇建立农村土地流转服务机构,从理论上讲,这样的机构在农村土地流转工作中是可以起到监督和管理作用的,从现实情况看,大多数乡镇的农村土地流转服务机构多内设在乡镇经济发展办公室或农业服务中心,既没有形成专业,更无人专职,缺乏有效的监督管理机制。

随着重庆市城乡统筹建设的开展,城乡一体化建设步伐加快,解决农民问题的核心是要解决农民的土地问题。农村土地流转给解决农民土地问题提供了契机。但现实的问题是:农村土地在流转过程中各种类型的土地如何计价、谁来给他们计价、依据什么办法和原则来计价的问题,农村土地流转评估机制尚待建立。

2 对策及建议

要实现农村土地有序、规范地流转,关键是要建立起一套适应农村土地流转的工作机制。搞好农村土地流转工作,可以引导农民逐步实现农业规模化经营,逐步实现农业生产过程中的组织化、合作化。要达到这样的目的,必须建立和完善以下三项工作机制:

2.1 建立健全完整的机构工作机制

建立健全组织机构。乡镇人民政府、区级农业主管部门应积极协调组织人事部门解决在乡镇建立农村土地流转专门工作机构和人员编制问题。乡镇人员数量一般可设3-5人。单位性质可以是行政单位也可以是事业单位。人员来源从乡镇各部门中抽调熟悉农村政策、熟悉农村经营管理的人员充实。

乡镇农村土地流转工作机构的主要职能:宣传贯彻农村土地流转政策;具体指导农村土地流转工作;建立和完善农村土地流转台帐;定期发布农村土地流转信息;调处农村土地流转过程中的矛盾纠纷。

落实领导责任。乡镇专业机构建立后,要落实分管农业或熟悉农业的领导加强对农村土地流转工作的领导,真正形成有领导管、有专业人员具体抓的工作机制。

建立或委托农村土地流转评估机构。农村土地流转中,土地所处的地理位置、土壤质地、土地类别等方面的不同,其流转价格也有差异,流转价格要本着双方协商一致原则,涉及到要进行土地价格评估的则需要专业部门派人参与评估,以确保农民在土地流转中不受损失。

坚持多渠道多形式土地流转原则。土地流转要坚持“依法、自愿、有偿”和“不改变土地性质、不改变土地用途”原则,引导农户以转包、转让、出租、互换、股份合作、代耕等形式流转出让农村土地经营权。要引导农民向专业大户、农民专业合作社、城镇业主等主体流转,实现土地流转的规模经营。

2.2 建立和发布土地流转信息机制

乡镇土地流转机构要及时搜集供需双方土地流转信息,详细记录供需台帐。它主要包括土地类型(如耕地、林地、园地、水面、草地、荒地等)、数量(面积)、地理位置、价款、用途、使用年限等方面。在集镇人流集中的地方形成固定的土地流转信息幕墙,坚持每月发布一次土地流转信息。根据供需双方需求情况定期举办土地流转现场会,保证土地流转公平、公开。

2.3 建立和完善土地流转监督管理机制

土地流转服务机构应对以前流转的土地,合同完善的应搜集归档,合同不完善的应逐步完善流转手续,属于口头协议的应重新签订流转合同。

严格按照《中华人民共和国农村土地法》和农业承包合同管理的有关规定,加强土地流转合同的规范化指导,及时调解和查处土地流转中和流转后出现的矛盾纠纷,保证土地流转双方的权益。

区级农业主管部门应加强对乡镇负责土地流转人员的业务培训,重点是涉及农村土地流转政策法规、操作技能。乡镇应对村、社干部进行土地流转的基本教育,逐步规范土地流转市场。