曾　锴　李勇辉

摘要:廉租房是国家为了解决城市贫困家庭保持基本生活质量而出台的一项优惠政策。通过阐述我国廉租房建设现状写起,阐述了中国廉租房建设所存在的问题,及常德在廉租房建设上的一些经验,分析提升廉租房政策执行效果的方案。

关键词:廉租住房建设; 廉租房政策; 廉租房执行效果

中图分类号:F293.3文献标识码:A

Construction and Improvement of Low-cost Housing Security System

——Taking Changde as Case

ZENG Kai, LI Yong-hui

(Business School,Xiangtan University,Xiangtan 411105,China)

Abstract:Construction of low-cost housing is a policy to solve the urban poor families to maintain basic quality of life .The paper expounds on the Chinese low-cost housing construction problems as well as experience in low-cost housing construction in Changde, in order to analyze program of enhancing implementation effect of low-rent housing policy.

Key words:low-cost housing construction; low-cost housing policy; implementation effect of low-rent housing

住房问题是重要的民生问题,解决低收入家庭住房困难,是履行政府职能的必然要求,也是促进房地产市场健康发展的重要途径。廉租房制度是我国房地产市场中一项重要的住房保障制度,更是我国住房保障体系的基础,在当前构建和谐社会的进程中,对廉租房制度建设进行研究具有重要的理论和现实意义。

一、廉租房建设所存在的问题分析

近年来,中央政府对推进廉租房制度建设出台了一系列政策措施,但地方政府重视程度不够,相当数量的廉租房建设进展缓慢。

1.地方政府重视程度有待提高。廉租房政策执行不力, 与地方政府重视程度有很大的关系。地方财力有限的确是客观存在的制约因素, 但更主要是地方政府对廉租房政策的态度和责任意识存在的问题: 实施该政策需要牺牲部分土地出让收入, 且无利可图, 因此地方政府属“被动型”执行模式, 这也是各地方政府一再拖延廉租房建设的原因。地方政府片面强调市场对当地经济发展的作用, 存在着在住房供应问题上, 政府不需要承担责任的思想倾向。伴随着城镇居民收入水平差异化的拉大, 市场已无力解决弱势群体的住宅问题, 只有将其纳入社会福利保障体系成为政府职责, 才能有效解决。

2.廉租房房源供及需提高,减少供求不平衡的现象。廉租房政策的一大执行困境是旺盛的需求与短缺的房源供给, 某些城市新建廉租房数量仅为申请量的1%或更低。目前房源供给主要为利用社会空置住房与新建房屋, 但由于政府承担力度不够, 导致房源供给严重不足。此外, 中介服务体系落后、社会缺乏公正意识、政策宣传不得力等因素也是导致廉租房供求矛盾加大的重要原因。

3.拓展融资渠道与大力开发金融工具。资金的极度缺乏是目前影响廉租房政策执行的首要问题,我国城镇居民约有5.6亿人,家庭户数约1.9亿,其中中等家庭收入一下家庭约占70%,人均住房面积低于10平方米的住房困难户有约1 000万户。廉租房资金来源渠道主要是财政拨款、住房公积金增值收益和社会捐赠,以近年来规定的土地出让收益,而面对如此巨大的资金需求,单纯依靠目前的融资方式是很难得到满足。 金融机构与社会力量参与不积极, 融资工具开发缺失。这种政府投资主导型融资机制, 极大地制约了廉租房建设的发展。

4.健全廉租房制度管理机制。我国廉租房制度建设尚处于起步阶段, 相关的法律法规仍在构建之中, 运行机制尚不完善。《城镇最低收入家庭连租住房申请、审核以及退出管理办法》只是以列举的方式规定准入、退出及复核,而实际中,廉租房保障对象的准入、退出及复核情况不止规章中列举的情形。也导致了部分地区的执行效果有操作不规范;保障范围及保障方式不符合市场需求。按现行的规定和各地的做法,廉租住房的对象大多固定在城市户口的双困难家庭,而实际中存在大量家庭收入水平和住宅标准超过保障范围,而又无能力购买经济适用房的“夹心阶层”。运营机制僵化,我国没有建立起个人信用制度和个人收入申报制度,低收入家庭成员往往有从事临时性工作,收入来源多元化,其收入难以监督和掌握。

二、常德市的实践

湖南省常德市采取经济适用房、廉租住房、租赁补贴和租金核减等途径,逐步建立和完善了城镇居民住房保障体系—— “小住房、大保障”的住房保障模式,本着“高起点、高标准”的原则,通过实物配租、租金核减和租赁补贴三种途径,累计解决了565户市城区低收入家庭住房特困户的住房问题。常德市以政府为主体承担起城市低收入群体住房的“保障”重任,体现在对于城市低收入家庭的政策性关心和关注。

1.整体规划科学合理。在廉租住房居住点的选址上,按照均衡布局原则,把市城区的廉租住房居住点比较均衡地分布在江北城区、桥南和德山开发区,城区各片的廉租住房基本都能就近入住。同时,对居住在需要解危的国有直管公房的廉租住户,即使位于中心城区繁华地段,也尽可能地原拆原建、回迁安置。

2.规模户型显现人文关怀。廉租住房居住点的规模确定在200户左右。国内外经验表明,廉租住房成片组团,廉租房住户复杂的人员构成,不利于形成和谐的社区氛围,不利于管理和稳定;廉租住房居住点太小也不利于公共设施和公共服务的优化配置。户型设计采取各街道居委会、办事处自行上报户型需求的形式进行,同时对项目选址、楼层需求提出倾向性的意见,使户型设计科学合理,最大可能满足住房困难户的实际住房需求。

三、常德模式的创新特征

常德坚持“保障一阵子,受益一辈子”的原则,充分发展廉租房“小住房,大保障”的作用,加强住房保障在造血功能,让住保对象感受关怀、自强自立、走出困境。这一模式是我国内陆城市住房保障体系建设的成功范例,在广大内陆地区,常德所经历的城市化过程和住房保障制度改革虽是内陆城市所共有的,但其创新形成的“常德模式”对我国中小城市住房保障体系建设与管理有着重要的启示和借鉴意义。

1. 政府主导、市场配置、公共惠助。常德市在住房建设上,强化“规划先行”,积极推进旧城改造,既高标准建设商业核心街区和优秀精品居民小区,又加快以廉租住房为主饿住房保障建设步伐。在住房供应上,以普通商品房和经济适用房为主导、以廉租住房为补充,实行廉租住房建设与国有直管公房解危相结合、食物配置与货币补贴相结合,逐步构建城市中等收入家庭购买或租住商品房、低收入家庭购买或租住经济适用住房、最低收入家庭租住廉租住房的住房供应体系,确保城市居民人人定居、户户安居。在住房制度改革上,常德市创新工作机制和运行体制,积极推进并不断深化住房货币化分配和住房保障制度;同时大力培育和激活了住房二级市场,在形成住房市场梯级消费的合理格局的同时,积极动员和组织社会公益资源与慈善力量,重点救助低收入家庭与社会弱势群体的住房及其生活困难问题。

2.财政专项预算,银行贷款融资,社会慈善捐助,住房公积金收益适当补充。在廉租住房建设上,政策是导向,资金是关键。近些年,常德市主要通过以下途径筹集建设资金:政府财政拨付、住房公积金收益、社会捐助、国家开发银行贷款。

第一,集中公共财力,持续增量投入,扩展廉租住房的初始规模。住房保障体系建设作为一项行政性公益事业,是“执政为民”理念的直接体现。为确实办好、办实这一公益事业,常德市政府按照“统一规划、合理布局、适应市场、集约建设”的原则和“建设资金全部纳入市本级财政预算,工程建设享受廉租住房建设相关优惠政策,前期启动资金不足申请银行贷款,逐年偿还,政府统一收购,再实施食物配租”的运作路径,建立了财政专户专管专支的明细台账制度,采取按年度定额划拨的方式确保建设资金。

第二,抢抓先期机遇,争取资本市场的政策性资金支持。为解决廉租住房需求过大与政府短期建设资金筹措不足的矛盾,利用国家开发银行来湖南考察的良机,主动介入,积极争取国家开发银行的倾斜支持。经国家开发银行负责人的实地考场和严格的专家评审,双方签订了1.5亿元的长期低息贷款,用于“十一五”期间的市城区廉租住房建设,当年到位资金3 000万元,成为全国首批、全省唯一一个获得国家开发银行廉租住房建设贷款的城市。

3.住房保障多样化、人性化。为确保廉租住房建设的科学性、经济性、适用性,常德市在建设管理中,力求做到:(1)合理选址。按城市规划要求,考虑廉租住房申请对象的分布情况,结合历史、人文。环境、交通因素,将廉租住房项目定位于满足现代人基本生活需求功能上。按照分散集中结合的原则,合理控制单一居住点的建设规模,将单一居住点控制在200户左右,既避免入住对象过少导致的市政建设配套的浪费,又杜绝了入住对象过多的安全隐患。(2)建设配套。要求“六统一”,即:规划、征地、建设、配套、销售、物管统一。(3)户型适宜。住房保障作为一项公共政策与公益事业,只有尽最大可能的利用有限资源(土地、资金及其他优惠政策等),才能扩大住房保障的覆盖面积。

四、常德模式的局限及其提升方案

由于区域经济发展水平限制,以及制度不健全,造成常德市住房保障体系建设存在一些局限。鉴于“常德模式”的问题与不足,必须结合其实际情况,不断提高完善廉租房“常德模式”,进而探寻一条适合我国廉租房体系建设发展的道路。

1.完善政策,调整保障标准。经过几年的发展,常德市住房保障体系以逐步成熟。但是,随着住房保障体系的逐步深入,建设规模的逐步扩大,以及保障对象的入住,现行廉租住房政策还有待完善。现在的政策规定主要提供给城镇特困家庭住房,排斥了“夹心层”(购买经济适用房有困难,又不符和廉租住房的入住条件的低收入群体)、流动人口、进城务工人员等弱势群体。因此,社会公平原则无法体现。

2.强化资金运作,确保持续投入。常德市廉租住房建设资金来源,一是常德市财政年度预算资金,二是国家开发银行的申贷资金,三是国家财政补贴、省政府专项补助资金。为确保资金投入,将按照“市政府出钱、区政府办事”的指示精神,迅速调整工作思路,理顺工作关系,形成工作合力,增强工作效果。

3. 重新界定政府的角色与职能。为确保住房保障体系建设管理工作的顺利开展,各级政府、职能部门、基层组织均应按照各自的职责分工,积极配合、大力支持全市住保工作。目前,各部门的工作责任和工作协作还应进一步加强。主要是提高政府重视程度。首先要强制性落实目标责任制。地方政府要将廉租房建设和租金补贴任务纳入政府年度实施项目, 年初制定责任状, 明确责任部门; 年中检查进展情况, 加强监督指导; 年末实行目标考核, 确保既定目标的实现。其次将廉租房政策执行状况纳入地方政绩考核, 提高执行廉租房政策的积极性。[5]

4.低保户或者廉租住户的后期生存问题以及居民的生存的自生循环。现在的廉租住户大多是老年人,他们的身体素质已经不如从前,如果让他们与青年人一同在人才市场或者是劳动力市场竞争,那么结果是显然的——他们无法找到工作来维持现有的生活,甚至还可能欠上几十个月的廉租房租金。而且大部分人知识水平比较低,找工作的压力相对较大。面临生存问题。

(1)“菜园计划”。比如廉租点翠竹园和德政园周边没有大型的批发市场,而且生活必需品的价格较高,居民的生存压力较大。许多居民为了节省,常常不得不批发一个月的食物与生活必需品储存。政府是否可以开发周边的荒地(因为这两个廉租点在郊区,空闲地较多),然后实行招标开发菜园。运行实行志愿居民共同开发,政府从志愿居民的低保中扣除一部分种子与肥料费用并统一购买。菜园的果蔬一部分归志愿居民,另一部分可以由志愿居民以低价出售给非志愿居民。这样既调动了老年劳动力,又控制了当地的食物及生活必需品的价格。

(2)“汗水入股”。由于廉租房社区劳动力的富余性, 居住人可以以出力的形式参与廉租房的物业管理, 物业管理可把已有的劳动力资源作为培训重点,挖掘就业潜力。[6]实现居民的生存的自生循环,实质上是政府鼓励扶持一部分廉租住户,然后先富带后富。但是最主要的是以低保户为主,来确定当地的食物及生活必需品的价格。防止生活差距的进一步扩大。从而形成一个良性的生存循环体系,实践了住房保障自身的“造血”功能。

参考文献:

[1] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R],2007-10-15.

[2] 《常德市房地产》 2006房地产白皮书[N].常德市房地产,2008-01-19.

[3] 欧运崇.小住房大保障[M].常德:湖南人民出版社,2007:48-50.

[4] 韩文海.廉租房政策执行的困境及解决对策[J].热点透视,2008(7):23.

[5] 马万里.城市廉租房社区物业管理模式研究——以杭州为例[J].商业研究,2008(2):87-89.

(责任编辑:关立新)