涂军飞

摘 要：本文结合益阳市近几年来的控制性详细规划编制和管理实践，就前期研究、指标体系、编制深度和层次控制方面等出现的问题做了进一步思考，希望能寻求合理的控规编制工作方法，更好地服务于快速发展的城市建设。

关键词：控制性详细规划；前期研究；层次与深度；可操作性

在我国的规划体系中，控制性详细规划的核心价值在于“承上启下”，它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制，转化为对城市土地乃至三维空间的定量、微观的控制，从而具有宏观与微观、整体与局部的双重属性。2008年颁布实施的《中国人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法），在原来城市规划法的基础上更进一步加强了控制性详细规划的作用，而且成为土地部门依法办理土地手续的依据。城乡规划法明确提出将依据控制性详细规划提出的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分,同时严格了控规等规划的修改程序。为了适应新形势的需要，益阳市提出了三年内全部完成控规覆盖的编制计划，这些计划后面透露出的信息是控规编制“运动”的来临。如何才能使控规的编制既适应城市快速发展需要，又能充分发挥其法律效力，保证可持续发展要求呢？笔者结合益阳市的规划管理实践就控规编制过程中产生的问题进行了一些理性的思考。

1 现行控规编制中存在的问题

在城市发展快速推进的今天，城市建设用地在全市范围内快速蔓延，而控制性详规编制相对滞后以及编制过程中科学性的不足等原因使规划编制与管理工作之间的矛盾冲突日益显现出来。结合益阳市这些年来控规的编制和实施情况来看，存在着以下几方面的问题。

1.1 控规的制定缺乏足够的前期研究

在规划实施管理过程中，较多出现的问题是诸如配套公共服务设施建设与市场开发步伐脱节，规划建设的城市道路刚投入使用就因交通不畅、管网建设等原因要进行破路、拓宽改造，才批准实施的片区控规因未充分考虑到市场的发展速度而面临较大范围的调整等等。这些问题的产生原因，分析起来，主要是由于规划前期研究没有达到一定的深度和广度，从而导致控规编制的依据不足，编制成果不合理。

目前的情况是，由于城市建设处于开发的热潮期，规划成果往往作为“政治任务”要求在较短的设计周期内完成。一方面，由于上位规划的指导意见不明确，完成控规所需的前期研究内容存在很大的工作量；另一方面，控规编制的表达形式简单规范，很多内容即使没有深入的前期研究也可以完成，而且在审批过程中难以发现其科学性和依据不充分的缺点，因此在城市控规的编制过程中，较多设计编制单位不会进行深入和多方面的前期研究工作，对城市建设现状资料未进行充分仔细的研究以获取充分且具有科学性的设计依据，自然出来的编制成果就带有一定程度上的不合理性，付诸于规划管理的实际操作中很容易出现问题。

1.2 产权地块的问题没有得到重视

益阳市现行的行政体制中规划部门和国土部门是分开设置的，地籍资料由国土部门单独掌握，由于多方面的原因没有进行资源共享；规划设计单位在控规编制阶段很少结合土地部门的土地权属资料进行设计，新区建设问题不明显，但是在旧城改造规划时同样对待，问题就显现出来了。当我们把看上去制图规范、内容齐全、设施布局合理的规划方案对照国土部门的地籍图纸后，常常会发现规划的绿地、公共配套设施横跨几个产权地块，给实施带来很大的困难；路网的设计线型合理、间距密度符合规范但却将很大量难拆迁的现状建筑划到道路中央而导致道路设计脱离现实无法付诸实施等等。没有充分重视产权地块是导致控规成果难以顺利实施的重要原因之一。

1.3 控制指标体系与市场操作的不适应性

从益阳市2003年到2008年这5年的规划建设情况来看，控制性详规在建设管理过程中发挥了很大的作用，但同时也表现出控制力的不足。当然，规划实施过程中，有行政领导为迁就招商引资，过多进行行政干预造成控规的控制力减弱的原因，但是更主要的原因还在于控规本身技术的严谨性和科学性不足，导致控制指标不能很好地适应市场操作。

以控制性详规中重要指标容积率的调整为例，无论是新区建设还是旧城区建设，2003年以来控规覆盖的地块在建设中很多都进行了调整，有的甚至是一再调整，而且每一次的调整都有充足的理由。指标的调整与突破固然是开发主体追求经济效益和自身社会效益的结果，很大程度上也反映出控规自身技术体系不严谨，指标的选取缺乏科学的分析和论证，不能适应市场发展的要求。在编制规划时，设计单位并未就规划地块作充分的相关经济分析和论证，出来的成果要求是改造后的容积率应控制在1.8，或者更低，这和新区建设容积率控制在1.6左右并没有多大的本质区别。试想，在容积率本来就是接近1.8的旧城区地块，这样的控制指标如何能使一个开发商做到在考虑拆迁成本和建设成本的前提下获取合适的建设回报？接下来的发展情况很自然的是开发商先拿下地块，然后申请较大幅度的调整容积率等相关利益指标。容积率的指标调整，又直接受影响的环境容量、配套设施等指标却没有跟上同步调整，这种连环影响变动就导致出现了上面所说的控规控不住的情况。

1.4 控规编制遵循统一的工作深度和要求，缺乏层次和深度的差别

城市中的旧城改造区和新区建设的发展控制要求有着很大的差别，体现在控规的编制上要求根据具体的情况采取不同的控制深度和控制要求。现行的控规基本上都是遵循统一的工作深度和要求，在实施过程中出现的结果是很多应该严格控制的地方，如文化保护区和滨水控制区，缺乏进一步刚性、详细的规划控制深度，导致这些区域得不到有效的保护控制，造成很大的建设遗憾；对新区建设中的一些地块，在建设项目都不明确的情况下，作出了较具体详细的要求，投资主体明确后面对的却是规划较大幅度调整要求的尴尬局面。规划编制层次和深度差别性的不足，使编制出来的控规在实施过程中表现出缺乏足够的灵活性和弹性。

2 对当下控规编制问题的解决思路

2.1 做好控规的前期研究工作

控规编制的前期研究，不仅包括梳理上一层次规划即城市总体规划或分区规划对控规的要求，还包括各类专项研究如城市设计研究、土地经济研究、交通影响研究、市政设施、公共服务设施、文物古迹保护、生态环境保护等。控规的编制受时间和资金安排的影响很大，等控规任务下达再开始按工作计划进行具有一定深度和广度的前期研究工作存在相当的难度，多数是设计者匆匆忙忙收集分析资料，审批者走马观花草草了事。拿高层建筑布局来说吧，益阳市的城市建设自2005年来步入了一个较快的发展阶段，很多地块出现了挂牌设计条件为多层建筑，投资商要求调整容积率、改建高层建筑，此时的控规和设计条件的调整由于没有一个系统的城市高层建筑布局规划作为指导，很大程度上带有领导的主观意见，缺乏从城市整体布局的角度去科学控制，结果是控规无法控制规划建设。如何才能落实控规的前期研究工作，让控规编制能够在前期研究充分、规划依据明确的条件下，专注于技术的理性过程呢？将前期研究工作（包括诸如高层建筑布局规划等一些专业研究、概念性规划的编制）提前，做到真正的“前期”十分重要。具体来说，就是结合近期建设计划，提前对要进行编制的控规列入年度计划，有针对性地明确需要完成的相关研究内容，并安排专项资金和时间进行方向性研究，将相关的研究成果和结论纳入控规的编制成果。这样一来，在审查控规编制成果时就可以将前期研究的成果和结论一并评估，既节约了研究时间也保证了研究质量，同时也方便为控规调整和修编时提供充足的基础资料和背景情况查询。

2.2 建立科学的控制指标体系

控制性详细规划的核心内容就是控制指标体系的确定，指标体系是控规的灵魂所在，控制指标的选取，以及强制性指标和引导性指标有针对性的区分选择，成为控规编制成功的关键所在。

建立科学的控规指标体系，应该结合城市性质及其不同的建设发展阶段，做有针对性的指标研究，以避免出现过多的主观臆断。益阳市政府2006年出台了《益阳市城市规划技术管理规定》，在指标体系建立上做了一些尝试，结合城市建设对整个中心城区划分为3个控制区域，针对不同地段、不同类型的建筑、不同规模的开发等提出了相应的一些建设控制指标，并确定了规定性指标和引导性指标的区分，体现了不同的赋值标准，为我们建立科学的控规指标体系提供了一条思路。但要使控规指标体系体现控规编制的科学性、公平性及地域特色，尚需要投入大量的相关研究工作。

2.3 重视现状处理，提高控规的可操作性

控规的编制和切入的这一阶段，所面对的建设情况较复杂，有已形成的建设现状、正在建设的项目、已经获得建设许可但还没有展开建设的项目以及拟建的项目等，这些都是影响控规编制合理性和可操作性的关键性因素。重视现状处理，对已形成的建设现状如何与控规良好衔接过渡，将这些地段逐步纳入正常合法的建设轨道是控规编制所应解决的重要问题。

以土地权属问题为例，益阳市2004年以前的建设情况是很多需要开发建设的地段，用地性质错综复杂，产权单位纵横交错。由于对现状的调查研究不够深入，处理手法过于简单，规划缺乏针对性等原因，控规编制好后，在实施阶段却由于产权纠纷等问题没法进行下去，频繁的调规不禁让人质疑这些控规的严肃性和可操作性。2004年市政府出台了限制小规模房产开发的规定，要求旧城区用地面积小于30亩的不得单独进行房产开发，2006年更是将这一规定纳入了城市规划技术规定，并要求尽可能整合地块，综合考虑公共设施配置布局，引导房产开发向小区建设规模健康发展，较大程度上避免了小规模开发所带来的产权纠纷等问题，不失为结合建设现状，提高规划可操作性的一种做法，有一定的借鉴作用。

2.4 区分控制、分步展开进行控规的编制

如何才能保证我们编制的控规能够具有一定的层次和深度，适应城市建设形势的发展需要呢？按区分控制、分步编制来进行控规的编制应该是当下比较积极和行之有效的方法。

区分控制，是指针对城市建设区域划分为一般控制区域和特殊控制区域。对于诸如新住宅区建设、远期开发区等建设条件较好的区域可以制定一般深度的控制性规划，而对于旧城区、近期开发区、小规模开发地段、“六线”控制区域以及其他重要地段则应进行特殊控制，在一般性控制的基础上加深一层控制内容。根据不同的地段、不同的建设情况制定深度的控规，使控规具有一定的弹性，同时也使规划具备更强的适应性。

面对瞬息万变的市场，规划师即使再高明也无法预测未来的发展。新的城乡规划法出台后，为了满足城市建设需要，益阳市提出了控规全覆盖，在3年内完成20年的规划内容（很多城市都是这种情况），这是难以想象的，也是不切合实际的。如何才能使控规的编制更有现实意义呢？结合城市的发展节奏，根据城市近期建设规划，采用循序渐进的方式来分步、有序地推进城市控制性规划的编制，应该更能满足城市发展的需要，也更加符合科学的规划发展观要求。

3 结语。本文结合实际规划编制工作中所面对的具体问题做了一些思考，试图找出一些更切合实际的办法。但由于城市规划复杂性的存在，我们不可能找到一劳永逸的问题解决办法，这需要我们转变规划编制和管理理念，更新工作方法和管理机制，在实践中不断努力学习和探索，以寻求一条既能适应城市快速发展需要，又能保证可持续发展要求的控制性详细规划的编制之路。

参考文献

[1]控制性详细规划.夏南凯.田宝江.上海：同济大学出版社. 2005. 8.

[2]益阳市城市规划管理技术规定.2006.10.

[3]赵学彬,肖彬.控制性详细规划与房地产开发项目的对比研究,城市规划 2007.9.

[4]李咏芹.关于控规“热”下的几点“冷”思考 城市规划. 2008.12.