马英杰 王晓强

摘要中国是世界上生物多样性特别丰富的12个国家之一。我国生物多样性资源破坏比较严重,需要不断完善生物多样性保护法律体系以实现经济、社会、环境的可持续发展。生物多样性保护与其他环境要素保护相比,具有其自身特点。生物多样性保护法律需要采取针对其特点的应对措施。本文通过对我国在生物多样性保护中的健全生物多样性保护与经济发展综合决策机制,完善生物多样性保护政府问责机制以及生物多样性保护中的行政补偿制度进行分析,提出解决问题的对策和建议。

关键词生物多样性保护法律体系可持续发展

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-322-02

一、我国生物多样性面临的危机

按照《生物多样性公约》的专业解释,生物多样性是指所有来源的活的生物体中的变异性,这些来源包括陆地,海洋和其他水生系统及其所构成的生态综合体,包括物种内,物种之间和生态系统的多样性①,即由生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性三部分组成。生态系统多样性是指不同生态系统的变化和频率。物种多样性和生态系统的稳定与恢复之间有着相关性。遗传多样性是指不同基因组的变异性。人类生存和发展依赖于自然界各种各样的生物资源。生物多样性的生态功能价值也是巨大的,它在自然界中维系能量的流动、净化环境、改良土壤、涵养水源及调节小气候等多方面发挥着重要的作用。

中国是世界上生物多样性特别丰富的12个国家之一。在WWF所确定的全球200个生物多样性热点地区中,中国有陆生生态区10个,海洋、海岸带、淡水生态区5个。中国是生物多样性破坏较严重的国家,高等植物中濒危或接近濒危的物种达4000-5000种,约占中国拥有的物种总数的15%-20%,高于世界10%-15%的平均水平。在联合国《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界濒危物种中,中国有156种,约占总数的1/4。我国生物多样性不断丧失具体表现在:生物灭绝的速度不断加快;大量物种面临灭绝的威胁;生态系统的大规模退化和瓦解。生物多样性丧失的原因是多方面的,主要有以下几方面:生境的破坏,掠夺式的利用生物资源,环境污染,外来物种入侵等等。

二、法律之于生物多样性保护

应对生物多样性变化诸多措施的提出,应建立在人类掌握的全球生物多样性现状与趋势的最佳信息基础之上。2001年在联合国环境规划署的组织协调下,启动了一项名为千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment,缩写为MA)的国际合作项目,其目标是满足决策者对生态系统与人类福利之间相互联系方面科学信息的需求。MA的概念框架明确反映了生态系统服务、人类福祉以及影响生物多样性的生态系统服务变化的直接和间接驱动力的关系。这一概念框架与《生物多样性公约》的生态系统方法为我们从法律角度研究保护和利用生物多样性提供了科学依据。生物多样性的直接驱动力包括生物栖息地的变化,过度使用生物资源,外来物种入侵,环境污染及气候变化等等。全球范围内,生物多样性有五个间接驱动力,包括人口,经济,社会政治,文化与宗教,科学技术。法律属于生物多样性的间接驱动力。法律通过对蕴含在直接驱动力中的人与人之间的社会关系来实现各种驱动动力的正面效果,进而达到保护生物多样性和人类福利最大化的目标。同时,法律亦是针对生物多样性丧失和生态系统服务退化的直接和间接驱动力的策略和干预措施。生物多样性法律保护研究的基本出发点是:通过法律制度设计,直接针对影响生物多样性的直接和间接驱动力,通过规范人类活动使得法律这种间接驱动力产生正面效果。

三、我国生物多样性法律保护现状及存在的问题

保护生物多样性对我国社会经济可持续发展具有重要的战略意义。生物多样性保护法律是我国保护生物多样性的重要手段,国家通过法律确定与生物多样性保护有关的方针、政策和行为规范,明确各级机构的管理范围和分工,规定对违法行为的处罚方法和处理程序。生物多样性保护法律在保护国家生物多样性、管理和利用生物资源方面起着极其重要的作用,为维护生态系统稳定和实现生物资源的可持续利用提供了法律依据和手段。经过半个世纪的建设,我国的生物多样性保护法律体系日趋健全。我国宪法规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源。在宪法基础上,我国的《环境保护法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》等一系列法律法规中均有生物多样性保护的规定。我国已制定和颁布了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国水生生物资源养护行动纲要》等生物多样性保护政策文件。同时,我国加入了一系列有关生物多样性保护的国际公约,包括《生物多样性公约》,《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等。

我国的生物多样性法制建设的基础薄弱,发展时间较短,存在着很多漏洞和缺陷,在实践中难免出现这样或那样的问题。尽管我国已经制定了一系列生物多样性保护和恢复法律法规,部分地区的自然生态环境有所改善,但是我国整体上生物多样性丧失的趋势还没有得到有效地控制。纵观我国生物多样性保护的现状,我们发现以下问题亟待解决。(1)生物多样性保护与经济发展的综合决策机制的缺失。(2)生物多样性保护政府责任体系不健全。

四、对于我国生物多样性法律保护的建议

生物多样性保护法律是由生物多样性保护立法,执法与司法共同组成的有机整体。立法部门制定的生物样性保护法律需要通过执法部门付诸实施,以产生预期的法律效果,由此产生法律的有效性问题。我国制定了大量的生物多样性保护法律,然而并未达到预期的效果。生物多样性保护法律有效性问题可以归结为两方面,生物多样性保护法律本身存在问题和政府环境责任体系的不完善。环境问题的解决需要依靠政府强有力的干预。经济靠市场,环保靠政府。传统的生物多样性法律保护往往重视政府权力,轻视政府义务;重视政府管理,轻视政府服务;重视政府主导,轻视公众环境参与;重视行政相对人的法律责任,轻视政府问责。这样的生物多样性法律保护造成的是保护的低效和不经济。

(一)健全生物多样性保护与经济发展综合决策机制

政府决策对社会的影响最大,在一定意义上其决策水平的高低直接影响到社会的发展。政府决策是行政性决策,是国家立宪性决策在行政领域的延伸。协调生物多样性保护与经济发展是政府的一项重要职责,但是现实中经济发展与生物多样性保护出现不协调,政府决策中忽视生物多样性保护,经济建设规划中,不能够进行充分全面的环境影响评价论证,使得国家经济发展偏离生态文明建设道路的情况比比皆是。生物多样性保护本身的特殊性需要法律给予特殊关注。与其他环境问题的直接性,经济性不同,生物多样性的丧失往往给人们带来的更多是美观上的丧失,以及一些非必须的生活资料的丧失。生物多样性丧失造成的危害具有更长潜伏期,而且危害结果往往以间接的形式表现出来。我国生物多样性存在比较丰富,保护价值比较高的地方往往是经济发展比较落后,群众的科学文化素质比较低的地方。完全剥夺这些地区人口寻求改变,依靠当地资源提高生活水平的权利是不科学也是难以达到其预期的效果的。健全生物多样性保护与经济发展综合决策机制就是要解决或者缓解生物多样性保护与经济发展的矛盾。生物多样性保护与经济发展的综合决策机制的具体设计应该包括法律倡导机制,法律监督机制,和法律责任机制。法律倡导机制将生物多样性保护与经济发展综合决策以法律的形式给予明文规定,并做出具体的程序性规定。法律监督机制和法律责任机制则是综合决策机制的保障。

(二)完善生物多样性保护政府问责机制

我国已经初步建立了生物多样性保护法律体系,但是法律需要正确执行才能真正发挥作用。目前我国问题在于生物多样性保护领域存在有法不依,执法不严,生物多样性保护给经济发展让路,或者无原则地变通执行生物多样性保护法律法规,政策,使得法律法规政策变成了一纸空文。政府环境责任的实现需要以政府环境问责机制为保障。由于政府是公权力的主体,对其责任是否履行进行问责是非常困难的。所以应当从内部与外部,权力与权利等多方面构成立体的问责机制,包括立法机关问责,司法机关问责,社会公众问责和行政机关自身问责等多种方式,对政府未履行生物多样性保护职责法律责任进行追究。

(三)发展生物多样性保护行政补偿机制

在经济发展程度比较高的地区, 可以通过征收资源补偿税或通过限量,限区域开发生物多样性资源,达到保护生物多样性的目的。在那些经济落后而生物多样性资源丰富的地区发展生物多样性保护行政补偿机制是解决经济发展与生物多样性保护矛盾的途径之一。生物多样性保护行政补偿机制是政府基于环境公平和环境正义的要求,为解决环境权,生存权与发展权的矛盾,通过税收或者财政转移支付等方式对生态保护地区及保护者给予合理经济回报。生物多样性保护行政补偿的标准应当在国家立法机关制定的补偿基准上,根据各生物多样性保护地区的经济发展水平和生活条件来由地方政府灵活规定。由于提供环境公共产品是政府的职责,因此生物多样性保护行政补偿首先应当由政府作为第一支付人。生态环境具有典型的外部性,生物多样性保护的好坏都会造成生物多样性成本或者效益的外溢现象,即外部不经济性和外部经济性。任何生物多样性保护效益的受益者均应当同时成为生物多样性保护行政补偿的第二支付者。

五、结语

法律是生物多样性保护的主要手段之一,不断完善和发展生物多样性保护法律机制对于贯彻科学发展观,实现环境,社会和经济的可持续协调发展具有重要意义。此外,生物多样性保护需要依赖多种保护机制的共同作用,提高公民的生物多样性保护意识,鼓励支持发展生物技术的发展都对生物多样性保护起着不可替代的作用。同时,生物多样性丧失问题具有国际关联性,必须通过加入国际生物多样性公约,制定双边和多变生物多样性保护条约,加快我国的生物多样性保护工作国际化进程,开展生物多样性保护的国际合作。