朱 敏

摘要随着政府治理范式的转换,市场利益主体的需求不断增多,公众日益要求克服传统管理的弊病,网络化治理随之产生。网络化治理要求注重公共价值理念、网络供应商之间的信任和合作,通过协商风险共担等方式,最终实现人民价值的终极关怀。

关键词网络化治理政府供应商公众

中图分类号:C936文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-254-02

一、引言

随着全球化下政府治理范式的转换,公众要求建立政府回应社会的呼声日益高涨,特别是在多元利益主体和价值主体要求提供公共服务的条件下,如何提供“更好、更快、更廉价”的服务成为社会主义国家公共服务价值的新要求。如何坚持人本民先立场和提供优质的公共服务能力,从而达到以社会权利为依托,实现人民的理想和终极关怀。美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《网络化治理-公共部门的新形态》提出的“网络化治理”从另一个角度构建政府和供应商、政府和公众、供应商和公众的关系,开辟了公共治理的新视阈。

二、网络化治理的成因

第一、市场利益主体需求的多样化是网络化治理形成的关键因素。由于公民对政府的诉求不断增多,政府在处理有些诉求方面也感到非常棘手、不能处理或者处理效果比较差,特别在社会多元利益不断加剧、多元主体不断分化的情况下,政府对公民诉求地反应往往是滞后的。加上公民新诉求具有不可通约性,如何借助良好的沟通和知识管理工具,产生出更高质量的公民服务,进而促进政府的创新和回应性。而社会和私人供应商的灵活性可以向顾客提供快速而专门的回应。网络具有范围广、程度深等优点。政府就需要把它的一部分职责及其权力下放到与市场更灵敏的那一层次才能够更好地协调各种活动,处理各种问题。而政府则发挥“网络集线器”的角色,这当然要求政府管理人要“跨越服务界限和组织机构进行创造性地思考”。特别是“当权力分散、组织界限变得越来越不固定的时候,各种问题就会变得越来越全球化,越来越地方化。当多元流动的人群日益反对用简单统一的方式处理复杂问题的时候,一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特质模式”。并且政府决策者“无法在自身的官僚体制中带来文化变革,所以才转向能够从其他人那里催化或获取文化变革的网络模式”。第二、“碎片化政府”的缺陷使网络化治理成为必然。“碎片化政府”主要是行政区域经济的主导下,地方政府对公众需求的回应,往往是自闭式的、消极的、无竞争性的,这也是“鸽笼化”管理造成的。如何建立政府治理和公众满意之间的缓冲器,减少治理层级,使与政府打交道的人更加灵活。“传统的等级制政府模式根本就不能满足这一复杂而快速变革的时代要求。靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度,尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题”,网络化治理主要应对高度复杂的社会,如果想要提供高质量的服务,就需要不同的人群和组织以及机构,而政府担当的任务就是如何把完成任务的各种资源集结起来。通过各个组织的资源连接,这样就会增加各个组织或机构自身的效能,减少阻碍有效信息获取的零散碎片。政府通过增加供应商各个方面的互动,协调决策,完善各个方面的价值观念。通过跨界合作以达成目标的一致、增进公共价值。由于等级官僚制治理下的机构臃肿、职能重叠、人浮于事、治理僵化等现象在一个多元化、个性化的社会中日益变得困难。这就需要一种新的模式的产生消除个性化服务的弊端,“社会的巨大变化既让网络化治理成为可能,也让网络化治理成为必需”,而“网络化治理能够产生出实质性的利益”。

三、网络化治理的要素

网络化治理是“管理非营利性和营利性供应商网络的政府管理”,当“政府横向联合并纵向推行服务的时候”。经常会出现复杂的供应服务网络,政府必须解决这些问题,通常的做法是政府将各种复杂问题“编织在一起”,然后将服务供应安排给各个组织,可以创造一个比较广泛地、互相连接的、以顾客为导向的社区服务网络或以顾客为中心的网状式服务网络。网络化管理主要表现是高程度的公私合作,又意味着政府有效地对管理公私合作网络。网络化治理针对的是公共治理除了传统的层级治理外,还必须依靠各种合作伙伴建立起横向的行动线。

网络化治理主要具有下列要素:第一,信任与合作是网络的关键机制。网络化治理的一个中心议题是如何加强网络供应商之间的相互信任问题。因为在网络服务时,要求自由流动的信息。这样问题就会转移,外显就会转化为内隐。网络化治理特别强调治理网络之间的互动和协作“通过加入网络,城市可以拓展地理界线,与其它城市共享顾客”,消除权限强加的规模限制。这样信任就成了网络化治理方的跨界合作的重要前提。信任是网络成员共享知识、减少成本、降低风险的重要条件之一。网络化治理下信任的特征是共识性。共识性要求伙伴关系要明确沟通网络的各种价值观念和目标,在此基础上逐渐达成价值目标的共性和共识。价值观念的调整会促进信任关系的建立。网络化带来的一个结果是:权力和责任如何在各方之间进行分配。传统的治理模式是靠有限的审计和控制来处理大部分治理与责任的问题,主要是外部性的力量,并且是成本外加一部分奖励。而网络化治理是“针对一个公共问题提供分权化的、灵活的、个性化的和富有创意的回应”,相互之间信任度高,并且要求有效地完成任务,根据结果来实施奖励和惩罚。第二,“共商机制”豖是网络化治理的重要过程。网络化治理要求将利害相关者包容进来,有同等的机会参与协商,在讨论问题和看法方面进行自由公开的信息与理性的交换。构成了网络化治理的新型特征。第三,确立公共价值是网络化治理达成共识的关键。网络化治理需要更少地干预项目管理,而更多地重视“公共价值”豗。网络化治理的首要前提是价值团体的建立,在此前提下进行“合作性知识网络”的建设,推动互动性媒介的建立,使政府、营利组织和非营利组织能够更好地进行沟通、合作和共享。让个人、组织和团体在践行治理的过程中催生他们的自豪感和荣誉感,实现人的潜能的价值。第四,风险共担的伙伴关系网络使政府和政策收益主体紧密相连。网络中的参与行为应该是合作伙伴的形式而不是官僚形式”,“他们需要政府的规划者能够作为团队的一个成员而不是拥有过多权力的一方”。“网络化模式允许将财政、绩效甚至是政治风险转嫁给私人部门和非营利组织”。虽然可以转嫁风险,但政府自身警戒并不能被免除。虽然政府没有直接干预事务和服务,但是政府作为总包人和发包人必然也要承担部分责任。特别政府要选择好网络治理的供应商。公共部门和私人部门分担风险和责任,可以将风险分配给最了解风险的组织和最好控制风险的组织,最大程度地实现公共利益的机构团体,这样一方面可以降低政府管理和公众抱怨的风险,另一方面又可以降低政府管理运营的成本,使政府能够有更多的时间从事其他社会需求方面的工作。“风险共担式的合作伙伴关系就不可避免地成为未来的管理模式”通过共担,大家都可以去发现问题、努力地解决问题,降低政府在公众心中合法性的危险。第六,顾客为导向的公共治理模式是网络化治理的最终归宿。“网络化治理”一个重要的评判标准是以顾客为导向的网络治理结构,顾客的满意度是政府根供应商合作的重要前提之一,是奖赏供应商的重要标准和依据。第七,集合力。“拥有网络集成能力是网络化治理极为核心的部分”,而这种“集成商”豛即可以由政府人员担当,也可以有营利机构人员或非营利机构人员承接。而“集成商”能够协调建立适应实现公共价值服务的各种关系、能够在网络的各个节点和互动点上进行沟通和知识的共享,而且还能够有效地回应网络成员困惑和质疑。寻找具备集合力的人和机构,进而建立政府治理和公众满意之间的缓冲器,减少治理层级,使与政府打交道的人更加灵活。这时就要求政府的角色定位和角色转变,政府成了“催化人、召集人、经纪人”,这种治理模式的标志就是“深深地依赖伙伴关系。能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念”,“政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员,而是更多底以来各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”。

“虽然政府的等级模式仍然在坚持着,但一边是政府想要尝试解决更为复杂问题的推理,一边是允许革新者创造性回应的新式工具所产生出的拉力”。这就要求政府高级管理人员撇开具体的事务管理,而要求进行组织各种资源,创造公共价值。如果单个政府行为很难创造较大的公共价值,如果各个完成单位分立进行效果就会打上折扣,所以必须把那些独立的个体通过各种方式或手段进行有效地整合,发挥整体大于部分功能之和功能。

四、结语

“社会的巨大变化既让”网络化治理”成为可能,也让”网络化治理”成为必需”,通过网络化治理,网络化治理“能够产生出实质性的利益”豞。当然,在“网络化治理”实施前,政府需要将能够实现公共价值理念的组织机构和资源集合在一起或带到服务大众的供应链之中。这样的组织管理者不仅是“掌舵人”和“能动者”,还必须协调网络供应商和大众之间的矛盾,让他们之间能够顺畅愉快地合作以满足公众的需求。

“网络化治理”需要政府更少地干预项目管理,更多地重视“公共价值”。在此前提下,我们应该从修补问题、发现问题、解决问题转换到预防问题的角度上来,把政府的公共服务外包时,要时刻关注公共价值的最大化,政府官员的角色就需要从管理的角色转变到如何利用现有的资源最大程度地增加公共价值。在利益多样化、主体多元化的时代,显然政府提供个性化的服务、增强个性化的回应成为社会发展的必然。这样就需要“一种高度的灵活性,一定程度的创造性和一个动态的治理结构”豟,政府创建一个诚实可信的体系,鼓励成员的创意性和相容性,树立一个共通的价值观以应对因程序僵化治理带来的难题或困境,创建一个“能够包含变化的柔性结构”豠。一方面可以降低政府管理和公众抱怨的风险,另一方面又可以降低政府管理运营的成本,使政府能够有更多的时间从事其他社会需求方面的工作。