徐 良

摘要我国现行的《国家赔偿法》是一部具有中国特色的国家赔偿法,本文对其主要内容特色进行了归纳;随着经济、社会发展,国家赔偿法的不足也日益凸显,2008年11月的修改草案对其进行了修改,本文细致地探讨了此次修改的主要内容,并结合现实中的诸多争议,阐述了自己的观点。

关键词国家赔偿归责原则国家赔偿法的修改精神损害赔偿

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-043-02

一、我国国家赔偿法的主要内容特色和历史意义

(一)主要内容特色

《中华人民共和国国家赔偿法》共计六章三十五条。其内容对国家赔偿的含义,国家赔偿的范围,赔偿的请求人和赔偿义务机关,赔偿的程序以及赔偿方式和计算标准作了较为详细的规定,既继承了国家赔偿制度历史发展的成果,吸收了国外国家赔偿法的经验,同时又体现了立法当时我国的实际情况,可以说是一部具有中国特色的国家赔偿法。《中华人民共和国国家赔偿法》的主要内容及其特色如下:

第一,在赔偿范围方面,《中华人民共和国国家赔偿法》规定了行政赔偿和司法赔偿(主要是刑事赔偿)两种,而不包括立法赔偿,军事赔偿和精神损害的物质赔偿,并同时规定了较多的免责条款。

第二,在归责原则方面,《中华人民共和国国家赔偿法》采违法责任原则。国家赔偿法中的归责原则是指国家在什么情况下应承担责任。一般分为过错责任原则,无过错责任原则,违法责任原则和结合责任原则。其中无过错责任原则是指国家对执行公务所产生的损害承担赔偿责任,而无论此种损害是否出于国家机关及其工作人员在执行公务中的过错。过错责任原则是指国家只对有过错的公务行为所引起的损害负赔偿责任,而违法责任原则则是以国家机关及其工作人员行使职权的违法性来确定国家赔偿责任的原则。从《国家赔偿法》第二条的规定看,基本采取了违法责任原则。

第三,在程序方面,《中华人民共和国国家赔偿法》对单独提出行政赔偿规定了先行程序,对刑事赔偿则规定了人民法院赔偿委员会的最终决定程序。《国家赔偿法》对单独提出行政赔偿请求设置了“先向赔偿义务机关提出”的先行程序。但同时规定,赔偿请求人也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。在刑事赔偿程序中,赔偿请求人与赔偿义务机关之间围绕是否赔偿及赔偿多少的争议,最终均由设于中级以上人民法院的赔偿委员会作出决定。

第四,以支付赔偿金为国家赔偿的主要方式,并采取直接的物质损失赔偿原则;赔偿标准基本属于抚慰性标准。国家赔偿的方式,即国家承担赔偿责任的各种形式。由于损害的性质、情节、程度不同,赔偿的方式也有所不同。由于国家机关承担着国家运转的各项职能,为保证公务的正常履行,赔偿的方式应力求便捷易行,以避免国家机关陷入繁琐的个案纠缠之中而贻误公务。因此,我国国家赔偿是以金钱赔偿为主要方式,以返还财产、恢复原状为补充。

(二)历史意义

《国家赔偿法》当年的出台和这十多年的运作,对于中国法治文明的进步而言,其历史作用却是极为重大的:在中国几千年的文明发展史中,该法第一次把公民和国家置于平等的地位,通过法律制度确定,国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任,公民因国家侵权行为受到损害,有要求国家赔偿的权利。这种法律制度的实际运作,乃是国家尊重和保障人权与人民控制和制约国家公权的法治的真正起步。总的来说,《中华人民共和国国家赔偿法》的颁布施行是我国民主法制建设中的一件具有重大历史意义的事情,是中国法治和人权保障的历史性进步。对于我们这个拥有几千年封建历史的泱泱大国来说,这部法律的出台饱含了历史实践的沧桑与国家立法的艰辛与卓识,必将对国家的文明进步起到积极的作用。

二、国家赔偿法的修改

(一)修改的必要性

国家赔偿法在实施中存在一些问题,主要是:赔偿程序设置不尽合理,违法行为需要违法机关自己确认,无异于“与虎谋皮”;赔偿范围过窄,赔偿的标准过低;对赔偿义务机关约束不够,有的机关对应予赔偿的案件拖延不予赔偿,当事人的合法权益难以得到保障;有的地方赔偿经费保障不到位,赔偿金支付机制不尽合理;赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。此外,刑事赔偿范围的规定不够明确,实施中存在分歧。这些问题不同程度地阻碍了赔偿请求人及时有效地获得国家赔偿。近年来,各有关方面提出对国家赔偿法需要进行必要的修改。一些部门、地方和专家学者也从不同角度提出了对国家赔偿法的修改意见和建议。

根据国家赔偿法的实施情况和各方面的意见,十届全国人大常委会将修改国家赔偿法列入了五年立法规划。2008年,在深入调研并认真研究各方面意见的基础上,经同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部、司法部、国务院法制办等部门协商沟通,起草了国家赔偿法修正案。

(二)修改内容

1.畅通赔偿请求渠道

国家赔偿法规定,赔偿请求人要求刑事赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,由赔偿义务机关进行确认。一些人大代表、地方和部门提出,实践中,有的赔偿义务机关以各种理由不确认或对确认申请拖延不办,申请人向其上一级机关申诉又往往行不通,建议明确规定,对于赔偿义务机关不予赔偿的,赔偿请求人有权向人民法院赔偿委员会申请赔偿。

此次法律修改,首先便删去了赔偿义务机关确认违法才能赔偿的这项程序,并规定,赔偿义务机关在收到申请两个月后,做出不予赔偿或者申请人对赔偿数额有异议的,申请人可以直接走复议、行政诉讼或者向人民法院赔偿委员会申请赔偿。

2.完善赔偿办理程序

国家赔偿法对行政赔偿程序和刑事赔偿程序仅作了原则规定。一些人大代表、地方和部门提出,现行的国家赔偿程序没有明确期限要求、办理程序及方式,缺乏可操作性,建议增加赔偿义务机关、人民法院赔偿委员会办理赔偿请求的程序性规定,促进有关机关依法公正处理赔偿请求,保障赔偿请求人的合法权益。

经同有关部门研究,建议增加以下规定:一是赔偿请求人递交申请书后,赔偿义务机关应当出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证(草案第二条);二是赔偿义务机关作出赔偿决定,应当充分听取赔偿请求人的意见,并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目、赔偿数额依照本法关于赔偿标准的规定进行协商。赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,应当书面通知赔偿请求人,并说明不予赔偿的理由;三是人民法院赔偿委员会处理赔偿请求,采取书面审查的办法。必要时,可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的,赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩;四是人民法院赔偿委员会应当自收到赔偿申请之日起三个月内作出决定。对于疑难、复杂、重大案件,经本院院长批准,可以延长一个月。

3.确定双方举证义务

国家赔偿法对人民法院审理行政赔偿案件、人民法院赔偿委员会处理刑事赔偿案件应如何举证没有作出规定。一些人大代表、地方和部门提出,在一些赔偿案件中,赔偿请求人和赔偿义务机关对于导致损害发生的原因各执一词,如没有关于举证的规定,法院难以认定。特别是受害人被羁押期间死亡的,因赔偿请求人无法举证,这种情况下应当明确由监管机关提供证据。

经同有关部门沟通研究,建议在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中分别规定:赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。受害人被羁押期间死亡的,被请求机关对自己的行为与损害结果之间不存在因果关系的主张,应当提供证据。

4.明确精神损害赔偿

国家赔偿法没有明确精神损害赔偿。一些人大代表、地方和部门提出,国家机关及其工作人员违法侵犯公民的人身自由及生命健康权,同样会对受害人造成精神损害。实践中,不少赔偿请求人要求赔偿义务机关支付精神损害赔偿金。国家赔偿法应当明确精神损害赔偿。

经与有关部门研究,建议在国家赔偿法现行有关规定的基础上,明确规定:有本法第三条或者第十七条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。

5.保障赔偿费用支付

国家赔偿法没有对赔偿费用的支付作出具体规定。现行做法是,在赔偿责任确定后,由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金,然后再向同级财政申请核销赔偿费用。一些地方反映,这一做法实施中存在以下问题:一是一些县、市由于财政困难,多年来一直没有设置国家赔偿费用预算,用于国家赔偿的费用难以保障。二是近年来推进财政预算体制改革和细化部门预算,一些地方国家机关已经没有先行垫付的资金,失去了先行垫付的条件。三是有的赔偿义务机关采用“私了”的办法支付赔偿金,不到财政部门申请核销。四是有的地方要求赔偿义务机关必须先处理责任人并追偿以后,才能向财政申请核拨,财政部门仅核拨追偿后的差额部分。因此,建议完善现行国家赔偿费用的支付方式。

经同财政部等部门沟通研究,建议增加规定:赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书,向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内,依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。

另外,修正案(草案)还对侵犯生命健康权、财产权的赔偿项目作了适当调整,对条文顺序也作了相应调整。

三、关于修改内容的争议与建议

从2008年10月28日至11月30日该法修正案草案公开向社会征求意见以来,修订建议像雪片一样投到了全国人大法工委。但到本文完成之时,全国人大法工委还没有公布关于修订的再次确定意见。一些学者认为此次修改为是“小修小补”,主张珍惜立法资源,对国家赔偿法做结构性、系统性和原则性的修改。主要争议与建议如下:

(一)没有涉及对国家赔偿归责原则的修改

学术界的观点比较一致,应该从现在单一的违法规则原则走向以违法原则为主、过错原则和结果原则为辅的多元归责原则体系。

建议:《国家赔偿法》修正案(草案)(下同)第二条删除“违法”一词。

理由:(1)《宪法》第四十一条规定公民的国家赔偿请求权,不曾以“违法”为要件,“违法”要件提高宪法规定的受害人取得赔偿的门槛,涉嫌违宪;《民法通则》第一百二十一条也不曾以“违法”为要件;“违法”原则还与《国家赔偿法》的其他条款不一致。(2)刑事赔偿中的“错拘”、“错捕”虽理应赔偿,但并不总是违法;(3)现代国家赔偿法的归责原则呈现多元化的趋势,如主观过错原则、客观过错原则、结果原则等等,单一归责原则的做法早已被各国立法放弃。

(二)赔偿标准

1.关于侵犯公民人身自由的赔偿标准

建议:第三十二条增补一款:“受害人有固定收入的,应依照其最近三年内日平均工资,赔偿其被限制人身自由期间的收入损失;受害人无固定收入的,应依照其最近三年内日平均收入,赔偿其被限制人身自由期间的收入损失”。

理由:A.侵犯公民人身自由不仅损害其自由权,也导致其丧失本应得的收入。对侵犯公民人身自由的行为,统一按照职工日平均工资标准进行赔偿是不科学、不公正的;B.侵犯人身自由造成的损失是“人身自由损失+收入损失”,人身自由是无价的,但又必须有一定标准予以赔偿,故只能以职工日平均工资计算;而收入损失因人而异,应当按一定标准予以赔偿。什么样的标准合适,可以进一步研究。

2.关于死亡赔偿金

建议:第三十三条应适当提高死亡赔偿金,由20倍提高到30倍。

理由:目前关于伤残和死亡赔偿金的规定,会导致伤残赔偿金高于死亡赔偿金,这将导致侵权者加重侵害结果,甚至故意把本来伤残的人侵害致死;

3.关于停产停业及相关赔偿

除赔偿停产停业期间的经常性费用开支外,建议还应适当赔偿停产停业期间的营业收入损失,否则,对企业太过不公平。如何确定标准,应当进一步研究。

人们担忧的原因还在于,《国家赔偿法修正案(草案)》的说明中,明确“修改思路”为“针对法律实施中最突出、最急需的问题进行修改完善;同时注意稳步推进,对重大问题瞻前顾后,照顾左邻右舍,不求一步到位”。

四、结语

一个公民受到国家机关违法行为的侵害,本身就是对社会正义和公平的侵害。对蒙受或者受到损害的人依法给予赔偿,不仅是对公民个人权利的恢复,更是对社会公平和正义的匡复。国家赔偿制度的有无和国家赔偿标准的高低是衡量一个国家和地区文明发展程度的标志。虽然现在世界各国国家赔偿制度的赔偿范围与赔偿标准各不相同,但有一个共同的发展趋势,即国家赔偿的范围越来越广,国家赔偿的标准越来越高。我们相信,随着我国经济实力的不断增强,《国家赔偿法》将越来越完善,真正实现对公民权利的完全救济。