房雷涛

[摘 要] 在发展经济的同时,最大限度地满足居民生活需要,实现西安发展和居民需要的和谐统一,创建最适宜居住和创业的城市已成为市政府的最高追求。为此,要加快西安市行政管理体制改革,采取有效的机制推进公共治理创新,提升各级政府管理社会的能力和水平,完善社会管理、加快城市建设步伐。

[关键词] 公共政策;行政管理体制;改革;和谐社会

党的十七大报告对加快行政管理体制改革、建设服务型政府提出了新的要求、作出了新的部署,并强调指出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节。近年来,西安市行政管理体制改革虽然在转变政府职能、理顺职责关系、精简机构编制、提高依法行政能力和水平等方面取得了一定成效,但随着经济社会的快速发展,一些长期积累的深层次的体制性问题逐渐显现,成为影响和制约和谐西安经济社会又好又快发展的“瓶颈”,所以迫切需要依靠深化行政管理体制改革破除影响科学发展的体制障碍。

一、西安市行政管理体制改革的理性认识

从十七大报告和西安市十一五规划来看,当前西安市行政管理体制改革应具有如下几个基本特征:

第一,改革的根本是落实科学发展观。

第二,改革的价值取向是坚持以人为本。城市是由人组成的,促进市民的全面发展是西安市行政管理体制改革的出发点和落脚点。构建和谐西安,就要改善西安市人民的生活质量,把满足市民的需求作为发展的目的,切实保障市民的经济、政治和文化权益,让改革发展和现代化建设的成果惠及全体市民。就要协调发展物质资本、人力资本和自然资本,重点是发展基础教育、改善公共卫生和保护自然资本,从而避免物质资本收益下降,为促进技术创新和提高要素生产率提供高质量的人力资本。就要实现从传统人事管理向现代人力资源管理的根本转变,真正把人放在社会主体的地位上,充分调动市民的积极性、主动性和创造性,从而在实践上把提高市民的素质、发挥市民的潜能问题融入和谐西安建设进程之中。

第三,改革的运行要依法行政。行政管理的最佳状态是善治,而“法治”是善治的第一步,没有健全的法制,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会程序,就没有善治。善治要求在充分发挥政府调控机制、市场机制和社会自治机制三种优势的基础上,鼓励西安市民广泛参与公共治理,推动城市与社会、政府与公众的互动,实现公共关系的理性化,最终实现和谐西安。

第四,改革的主体是多元社会主体协作和参与。西安市行政管理体制模式的转变会使政府与公民、政府与公民社会组织在传统社会管理模式中的管理关系变成了协作关系。这种协作关系有两层涵义:一是管理主体之间的法律地位平等。这就保证了西安市的政府、市场力量和公民社会组织能够在同一个平台上交流。二是机会平等。西安市政府应当而且能够为市场主体、公民社会组织提供平等的参与机会,使各利益群体和个人能够自由表达其意愿,共同管理社会公共事务。

第五,改革的过程是互联、互补、互动。理论表明,行政管理体制改革的方向是要政府与公民社会之间通过谈判和反思,采取积极而有成效的合作,使公共利益最大化的社会管理过程。西安市的改革不仅要依靠政府的有效管理,同时要充分调动其他治理主体的力量,发挥社会的自治功能,推动建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络,形成对全社会进行有效覆盖和全面治理的体系。

第六,改革的实现具有动态性和权变性。面对复杂多样、变动不居的快速转型社会,多元互动、共同协作的权力运行过程更适合于现代社会建设。这也决定了西安市行政管理体制改革必须遵循动态和权变原则,因时、因地施治,不断推进行政管理体制模式的结构性转型。对于正在建设和谐西安来说,西安市行政管理体制改革无疑是一种构建和谐城市的模式选择。体制改革为西安市采取更加有效的公共政策来解决和谐西安面临的社会管理问题提供了新的治理范式,使实现路径具有动态性和权变性。

二、西安市行政管理体制改革的具体措施

行政管理体制改革,就是通过政府不断的加强自身建设,整合城市资源,提高管理水平,建设服务型政府,强化政府的社会管理和公共服务职能,为地方群众提供方便快捷优质的服务。所以行政管理体制改革涉及整个社会领域,应坚定信心、加大力度,进一步推进重点领域的改革。

1、制定并实施公共服务均等化标准,是构建和谐西安的重点

现实生活中日趋严重的社会不公正现象导致大面积负面效应的情况,迫切需要以政府为核心的公共管理部门强化公共服务职能,完善公共服务体系,提高公共服务水平,实现人人享有基本公共服务的目标。要做到这些,目前很重要的一点,就是加快制定并实施公共服务均等化标准。公共服务均等化是指市政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。西安市在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求,尽可能地使人们享有同样的权利。基本公共服务的均等化,其实质在于市政府要为群众提供基本而有保障的公共产品和公共服务。结合西安市目前正在进行的机构改革,重新配置政府的权力结构和功能,改变目前的公共政策制定过程。否则,西安市行政管理体制改革仍然可能陷入失败。

2、建设西安市公共服务体系,是构建和谐西安的核心

加大政府的社会管理和公共服务职能,无疑是未来行政管理体制改革的重点。这就要求西安市政府围绕建立公共服务体制,重构公共服务体系,加强政府在社会管理和公共服务领域的职责。西安市政府在体制改革的过程中,首先要解决人民群众最关心、最需要了解的问题,各部门各行业紧紧抓住与人民群众利益密切相关和容易出现不公平、不公正甚至可能产生腐败的重点、热点、难点问题,一个一个问题加以解决,务求取得实实在在的效果。政府要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,才能更好的构建和谐西安。

3、建立健全社会控制体系,是构建和谐西安的基础

改革开放以来,西安市的社会结构发生了巨大的分化和重组,所以必须建立与此相适应的社会控制体系。由于当前西安正处于社会转型期,产生了很多社会矛盾和问题,出现了许多不和谐因素,而且在某方面,矛盾和问题甚至变得更为复杂、尖锐,处置起来难度特别大。这就需要以市政府为核心的公共部门围绕和谐西安的目标,不断健全和完善各项社会管理机制,确保社会各个系统、各个要素始终处于良性运行和协调发展的状态。从西安的实际情况来看,亟待确立的社会管理机制至少包括:一是公正的利益协调机制。当前不少劳动者的部分权益得不到有效保障,有失社会公正。这种情况,客观上要求政府建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等在内的社会利益协调机制,引导公众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾,妥善处理不同利益主体之间的利益关系;二是友善的社会帮助机制。西安市各公共部门和社会力量,通过社会救助的方式对社会上困难的弱势群体提供最低生活保障来缩小社会差异,减少社会排斥,增进西安整合与和谐;三是有效的公共安全机制。为适应社会转型对公共安全多样化的需求,政府提供公共安全职责要从被动的、消极的“反应式治理”,向主动的、预防的“积极式治理”转变,健全社会治安综合治理工作机制,不断完善有效的矛盾疏导机制,确立信访工作责任制,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等办法,依法及时合理地处理面临的问题,确保西安市民安居乐业和社会政治稳定;四是灵敏的社会预警机制。应当尽快建立社会运行状况的监测体系及危机预警系统,形成完备的社会发展监控体系,对可能出现的问题和危机及早作出预测,防微杜渐,使问题和危机化解在萌芽状态,从而切实提高西安市政府应急管理的科学性、针对性和有效性。

4、实施行政许可职能归并,是构建和谐西安的保证

尽管西安市行政审批制度改革取得了较大的成绩,但仍然存在一些问题,比如还存在一些不必要的审批、重复审批以及有些行政审批的程序设计上存在矛盾,但是其实际效果并不理想,很多重大项目的审批权难以触动。在继续深化行政审批制度改革上,要进一步清理和调整行政审批项目,理顺行政服务中心的管理机制,实施行政许可职能归并,真正贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》。

5、推动事业单位改革,是构建和谐西安的支撑

在当前形势下,西安市推动事业单位改革,不是为了简单的人员分流,而是为了给整个行政管理体制改革提供必要支持,提高公共服务的有效性,同时推动社会事业发展,促进西安和谐。要以分类改革为主导,积极进行改革探索,要创新机制,强化事业单位内部管理,要把握好改革节奏,保障事业单位改革的平稳推进。必须审慎协调各种复杂的利益关系。事业单位的养老保险由于涉及人多,基金筹集和支付量大,更是重点需要解决的问题。改革既要充分考虑老制度下退休人员的既得利益,又要合理确定新制度下退休人员的待遇水平。另外,未聘人员的就业、补偿和安置问题,人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题、事业单位的资产处置和产权安排等问题也都必须妥善解决。因此,在事业单位改革过程中,一方面要放开,鼓励社会资本、民间资本的积极介入,另一方面政府也要明确自己的责任所在,类似教育、医疗、社会保障等带有公益性、公共性的事业必须由政府来承担。市政府不能借改革为由“卸包袱”,把它们全部推给市场。

6、注重培育发展社会组织,是构建和谐西安的基础

加快社会组织的培育发展,是市场经济发展的客观要求,西安市要从理念、战略、策略等多方面有新的举措,其中要特别注重西安行业协会的改革。深化西安行业协会市场化改革,推进行业规范治理和政会脱钩,就是要把更适宜于行业协会承担的行业管理等职能,委托或转移给行业协会;将本应属于行业协会的职能,移交给行业协会;进一步明确行业协会地位,履行行业维权、行业服务、行业自律、行业代表、行业协调等职能;要大力培育发展那些功能显著、行为规范、服务有效的新型行业协会,形成符合社会主义市场经济规律和国际惯例的行业协会组建、发展、运作和退出机制;建立政府与行业协会委托和购买服务制度,形成行业政策互动机制等。从发展的角度看,没有社会组织、特别是行业协会的大发展,转变政府职能和构建和谐西安的步伐也很难加快。

7、加强社区建设和管理,是构建和谐西安的关键

随着公民参与和民主政治的不断拓展,社区的地位和功能得以彰显,社区成为基层民主自治制度中的重要载体。通过民主管理、民主决策、民主监督制度的逐步健全,实现广大社区居民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督,是西安市实现多元社会文明治理的一个有效的实现形式。把一部分政府可以不直接承办和企事业单位剥离出来的社会管理职能、公共服务职能交由社区承担,同时要努力培养居民的社区意识,引导和鼓励他们参与政治生活,提高社区居民的自治程度。社区居民通过广泛参与,了解自身需求,并采取积极的改进行动,动员社区内的一切资源,尽力化解社区内的各种矛盾,提高全社区居民的福利和生活质量,增强社区的认同感和归属感。此外,要借鉴发达国家以及沿海有关社区建设的有益经验,正确区分社区管理事务中基层组织建设、弱势群体保护等纯公益福利部分和家庭服务、物业管理等非营利或营利部分,采取不同政策加以对待,不断丰富社区建设和管理的内容,推进社区功能的完善和发展。

总之,经济繁荣是实现西安和谐、人民安居乐业的前提和条件,没有繁荣的经济,就不会有和谐的社会,只有以经济发展做基础,和谐社会的建设才能有强有力的支撑。目前西安市出现的许多矛盾,如职工下岗失业、社会保障滞后等,都是因为西安经济发展缓慢所致。解决好这些矛盾,最根本的办法还是靠发展经济。而经济发展又绝不能是只要速度不要质量和效益的发展,必须是全面、协调、可持续的科学发展。因为单纯的GDP增长、发展失调的短期行为,不仅不利于建设和谐西安,往往还会破坏社会的和谐,形成西安的不稳定因素。只有实现科学发展,才会促进西安社会的和谐。

[参考文献]

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