岳 亮

[摘 要] 进一步推进西部大开发亟需解决的主要问题有资金问题、生态环境保护和建设问题、基础设施建设问题、人才总量不足和严重流失问题、社会事业发展问题等。这些问题都需要国家和西部省份坚持科学发展,全面协调,统筹兼顾,走出一条符合西部发展实际的又好又快的发展路子。

[关键词] 西部大开发;持续推进;存在问题;解决对策

西部大开发是中华民族发展史上惊天动地的伟业,也是世界开发史上的空前壮举。实施西部大开发战略,是党和国家为推进区域经济社会协调发展、全面建设小康社会作出的一项重大战略决策,对于逐步缩小东西部之间的发展差距,实现经济社会持续快速协调健康发展,保持党和国家的长治久安,具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

10年来,西部地区广大干部群众紧紧抓住这一千载难逢的历史机遇,顽强奋斗、艰苦创业、推动大开发取得了重要进展,经济社会发展明显加快,人民群众生活进一步改善,但横向比较,西部与全国特别是东部沿海发达地区的经济发展差距呈扩大趋势。

一是经济增长速度的差距不断扩大,二是经济总量差距不断拉大,三是人均生产总值差距明显,四是人均收入差距不断拉大,五是固定资产投资增长差距扩大。同时,西部地区的交通、水利、能源、通讯等基础设施薄弱,生态环境总体恶化趋势未得到有效控制,水资源短缺矛盾绝尖锐,教育、卫生、文化等社会事业严重滞后,人才不足,人才流失现象比较严重,外资和社会资金进入西部地区增长缓慢,体制性障碍问题相当突出,自我发展能力严重不足。

西部大开发是一项巨大的系统工程,任重道远,还需要做长期的努力,需要进一步总结经验,完善政策,走出一条符合西部发展实际的又好又快的发展路子。

一、关于资金问题

制约西部地区发展的重要因素是资金问题。主要表现为:一是资金缺口大。据测算,未来10年西部地区资金需求总额约为21万亿元。另外,西部地区有限的社会资金还通过商业银行的存贷款渠道不断流向东部,加剧了资金短缺的矛盾。二是投资渠道窄。目前,西部开发资金的主要来源是金融机构贷款和国家投入,这两部分占到了国家投资的70%,社会资金投入严重不足,投资渠道单一。三是投资期限短。近年来,用于西部开发的国债投资平均期限约为5—6年,尽管国家也发行了一些长期建设国债,但所占比例不大,而金融机构和其他社会投资为了规避风险,追求回报,总是力图缩短投资期限,致使西部开发的基础设施和生态建设等长期性项目处在中短期资金运作之中,项目效益难以发挥。

西部开发的持续推进,需要有长期、稳定、充足的资金供给。解决这个问题,可以采取以下几项措施:一是中央财政性资金应加大对西部地区的支持力度。根据西部发展的实际,继续将长期建设国债、预算内投资和专项建设资金向西部倾斜,保证西部重点工程和农村基础设施建设的资金投入。

同时,可考虑发行西部开发专项国债。二是中央财政建立规范、有力的转移支付制度。调整现行体制下的财政分成办法,减少税收返还,将财政补助纳入一般性转移支付体系,切实履行好中央财政的公共财政职能。三是建立西部大开发专项资金。如成立西部开发银行、发行西部开发彩票、允许西部开发政府发行市政债券、建立西部证券交易所,多渠道筹集西部开发专项资金。四是积极引导社会资本参与西部大开发。从长远发展看,社会资本尤其是国内民间资本将是推动西部大开发的主导力量。应当建立完善的国家投融资政策体系,充分发挥财政资金的引导作用,广泛吸引社会资本参与西部大开发。

二、关于生态环境保护和建设问题

西部既是我国自然资源丰富的地区,也是生态环境脆弱的地区。西部大开发以来,生态环境保护和建设虽然取得了显著成效,但总体恶化的趋势尚未得到有效控制。从全国看,水土流失面积的80%在西部,每年新增荒漠化面积的90%在西部。目前,西部地区荒漠化每年以2460平方公里的速度扩展,相当于损失一个中等县的土地面积。另外,随着东部产业结构优化升级,西部已成为高耗能产业转移的重点区域,生态环境压力越来越大。据统计,西部地区万元产值排放的污染物,要比东部地区高出1-5倍。

从全国生态安全和可持续发展的大局出发,继续推进西部大开发,当前应重点研究解决好两个问题:一是如何进一步完善生态环境补偿机制。西部能源基地建设所付出的生态环境代价,应该在输出的资源和能源价格中有所体现,目前征收的环境污染费、矿产资源使用费等标准太低,远远不能满足恢复治理的需要,提高现有的地方性收费标准势在必行。从长远看,国家应开征生态环境补偿税,重点用于西部开发的生态修复。另一个是如何巩固退耕还草的成果。目前,国家退耕还林补贴政策将陆续到期,在补助期内,国家每年投入大量的资金、粮食,使农民生活有了保障。补助期结束后,如果不及时妥善解决退耕农户在吃饭、烧柴、增收等方面的问题,就有可能出现新的毁林复垦。因此,应当进一步完善退耕还林政策。当然,要从根本上解决问题,还必须加强基本农田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展。这样才能真正确保退耕还林退的下、稳得住、能致富、不反弹。

三、关于基础设施建设问题

西部地区基础设施建设滞后,仍然是制约经济社会发展的薄弱环节。据统计,占全国国土面积70%以上的西部,公路里程只占全国总量的30%,而且93%在二级标准以下。铁路网密度小,复线率低于全国平均水平20多个百分点。航空运输发展不平衡,机场基础设施不完善。农村和城市基础设施与全国平均水平有很大差距,特别是水利设施落后的问题尤为突出。西部地区骨干水源工程较少,已建水利工程年久失修,尚有1100多座病险水库未能及时除险加固。一些干旱边远地区因缺少必要的水利设施,连生活用水也难以保障。

为了加强西部基础设施建设,“十一五”期间,国家在西部地区新开工建设了一批重点工程,推进实施东西部通道建设、西部区域铁路通达和大型铁路枢纽建设等一批铁路建设工程,建成“五纵七横”国道主干线西部路段和八条省级公路,加快枢纽机场改造和支线机场建设,基本完成了油路到乡和公路到村的建设任务。相对来看,“十一五”安排的路、电、气重点项目比较多,而水利项目较少。从西部实际出发,国家应继续加强西部重大水利工程建设,尽快开工建设南水北调西线工程,以增加黄河及西北地区的可供水量。西部各地也应把水利建设放在突出位置,重视中小型水利工程建设,加快建设一批流域治理工程、防汛抗旱工程、城乡饮用水源工程和节水工程,为资源开发、项目建设和城乡发展创造条件。

四、关于人才问题

西部地区人才总量不足。目前,每万人中拥有中专以上学历及处级以上职称的人员仅为92人,不到东部的1/10,高级专业技术人员仅为全国高级专业技术人员总数的10%左右。同时,人才流失的现象也

比较严重,从20世纪80年代以来,西部地区人才流出是流入的两倍以上,特别是中青年骨干人才大量外流,人才短缺已经成为制约经济发展的软肋。

西部大开发,人才是关键。解决人才问题,从国家层面讲,应组织实施好西部人才培养工程,建立西部人才培训基地,制定和采取一些特殊政策,鼓励和引导更多的大学毕业生、国内外人才到西部工作和创业。从西部自身来讲,应进一步强化人才资源是第一资源的理念,用好现有人才,加快人才培养,特别是高新技术人才、高级管理人才、特色产业人才的培养。同时,通过深化人事制度改革,创新用人机制,深入收入分配制度改革,鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配,实现人才资源效益的最大化。

五、关于社会事业发展问题

相对经济发展,西部地区社会事业发展这条腿更短。科技、教育、文化、卫生等社会资源仅占全国的20.5%。从基础教育来看,2000年末全国已基本实现“两基”,而西部预计到2010年才能实现,与全国相差10年,农村中小学办学条件普遍较差,师资短缺,尚有100多万名中小学生因缺乏校舍不能上学。农村医疗卫生服务体系不健全,专业卫生技术人员匮乏,农民看病难,因病致贫、因病返贫的问题比较突出。

解决西部地区社会事业发展滞后的问题,可以通过以下三个途径:一是以深化改革促进社会事业发展。加快构建义务教育投入保障机制,引导和鼓励非公有资本进入文化、体育等领域,稳步推进医疗卫生体制改革,加快建立农村新型合作医疗制度,研究制定支持社会事业发展的相关政策。二是以项目带动促进社会事业发展。比如,实施西部“两基”攻坚农村寄宿制学校建设工程、农村中小学现代远程教育工程,农村广播电视村村通工程,以及疫情信息网络和疾病预防控制体系建设等等。三是以加大投入促进社会事业发展。国家应进一步增加对西部地区义务教育、公共卫生设施建设、农村卫生服务网络建设等的投入,逐步建立起新型的社会事业发展财政支持体系,同时鼓励、引导、调动企业和社会各方参与社会事业发展。