王 元 张旭毅

摘 要 在我国,环境问题日益严重,相关法律的不健全使环境保护的形势更加严峻。环境公益诉讼是国外普遍应用的环境保护法律制度,在国外已经趋于完善。目前,环境公益诉讼原告范围在我国学界有很大争议,但主要围绕检察机关、公民、环保非政府组织三类是否可以作为环境公益诉讼原告为题展开。本文结合全国首例环境公益行政诉讼,分析环境公益诉讼原告范围。

关键词 环境公益诉讼 原告 非政府环境保护组织

中图分类号:D915文献标识码:A

2009年5月清镇市群众的举报,位于贵州省清镇市百花湖风景名胜区一尚未完工的冷饮厅加工项目,对周边的生态环境构成潜在威胁。中华环保联合会的调查结果显示,1994年,清镇市国土资源管理局向冷饮厅出让国有土地使用权,双方约定,土地上的项目应在1995年11月15日以前竣工。若逾期一年仍无法完成,该局有权无偿收回土地使用权以及地上建筑物或附属物,该项目一直未完工。2009年7月8日,中华环保联合会委托律师致函清镇市国土资源管理局,建议其履行职责,以消除该建筑对环境造成的潜在危害,但未有结果。7月28日,全国首例环境公益行政诉讼在贵州省清镇市法院获得立案。中华环保联合会以原告身份,状告贵州省清镇市国土资源管理局。9月1日,“全国首例环境公益行政诉讼”,在贵州省清镇市结案。由于被告在诉讼过程中履行了职责,中华环保联合会认为诉讼目的已达到,当庭撤诉。“全国首例环境公益行政诉讼”在议论纷纷中落下帷幕,留给了我们许多问题。

环境公益诉讼作为我国的新兴事物,在国外已经趋于完善。环境公益诉讼属于诉讼的一种,那么合理界定环境公益诉讼原告范围便是完善环境公益诉讼的基础环节。要讨论环境公益诉讼,就要先了解公益诉讼以及对公益的界定。

公益,简而言之是公共利益,如何理解公共利益的具体范围呢?在世界各国,准确地界定公共利益存在一定困难。英国学者大卫•休漠说:“尽管公共利益本身始终是统一的,但是它却成了产生巨大纷争的根源,因为不同的人对它持有不同的看法。” 对公共利益难以作出一个适用于一切条件的界定,因而只能是以概括的大众的一般认识为基础,辅以必须的基本元素,如合法、公共等加以创制,同时对于赋予法官一定自主裁量权利对个案是否涉及公共利益加以判断。公益诉讼最早可溯源于古罗马时代。在古罗马时代,“公益诉讼”是指保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,一般市民均可提起。

综上所述,我们可以将环境公益诉讼界定为:当公共环境受到或可能受到污染时,拥有环境公益诉讼原告主体资格的人或组织向人民法院提起诉讼的制度。相对于国内刚刚起步的环境公益诉讼,美国、日本、印度等国早已建立了比较完善的环境公益诉讼制度,其对于环境公益诉讼原告主体范围的界定,对我国而言,有很多可取之处。

一、 国外环境公益诉讼原告范围

美国是世界范围内较早确立环境公益诉讼制度的国家,在美国法律制度体系中,环境公益诉讼被称为公民诉讼,指的是公民可以依法对违法排污者的排污行为或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼,要求违法排污者消除污染,赔偿遭受污染损害公民的损失;敦促联邦环保局和各州执行其法定义务,加强环境管理。规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。美国在最初设定制度时,规定“任何人均可以提起诉讼”,对公民的起诉资格没有作任何限制。而后将“公民”定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”,以防止滥诉的出现。随后在美国联邦最高法院1972年的塞拉俱乐部诉莫顿(Sierra Club v. Morton,405 U. S. 727)案中确立ENGO(非政府性环境保护组织)的原告资格。

印度也是走在环境公益诉讼前列的国家,对于诉讼资格问题,印度法院遵从的是充分利益标准,即与案件有充分利益关系的当事人才能提起诉讼,而何谓“充分利益关系”由法官自由裁量具体范围。印度最高法院在许多案件中承认ENGO提起环境诉讼的权利,并且在原告资格审查上,比美国等发达国家更宽松,便利于非政府环境保护组织提起环境公益诉讼。

二十世纪五六十年代,日本深受公害问题的影响,刺激日本政府开始从法律角度控制公害事件的发生,民众诉讼就是在这种大背景下产生的。在原告资格的界定方面,日本公民诉讼确定了两个标准,一是因环境破坏遭受了现实的损害,二是所遭受的损害是法律需要保护的合法利益,仅认为因公害受害的区域居民有原告资格,其他居民则被除外。日本环境公益诉讼原告范围规定严格且狭窄,充分抑制了滥诉的可能,但需要政府充分发挥行政职能以保护公共环境。

比较研究各国公益诉讼原告制度,我们可以总结出环境公益诉讼原告资格的发展趋势:环境公益诉讼的原告资格呈现不断扩大的趋势,随着对传统诉讼理论中“直接利害关系”说的突破,当事人的起诉资格大大放宽,使更多的人都能投身到维护公益的行动中去,另外一些社会团体也被赋予了公益诉讼主体资格,大大地推动了公益诉讼制度的发展,也促进了全球环境保护事业的进步。环境公益诉讼制度在各国各有特点,但都与本国的司法实践相适应,所以我们在构建我国的环境公益诉讼制度之前,要对国外的相关制度进行研究并结合我国司法实践,以制定与国情相适应的合理制度。

二、 对我国环境公益诉讼原告的范围的拓展与完善

目前,环境公益诉讼原告范围在我国学界有很大争议,但主要围绕检察机关、公民、环保非政府组织三类是否可以作为环境公益诉讼原告为题展开。结合国外经验和我国司法实践,笔者认为应当建立多层次、多元化的环境公益诉讼原告制度。

(一)人民检察院应当成为严格限制下的环境公益诉讼原告。

检察机关代表国家参加公益诉讼,是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法。检察机关作为我国法律监督机关,负有监督法律统一正确实施与维护社会公共利益的职责,其中的社会公共利益当然包括环境公共利益。环境公益诉讼确立检察院的原告资格,可以实现检察院对公共利益的法律监督与司法保护的双重职能。因此,让人民检察院在环境公益诉讼原告中拥有一席之地,即是对我国民事诉讼制度的合理延伸,也符合我国检察和诉讼制度结构。由于检察机关的多角色定位以及检察司法资源的稀缺,所有的环境公益诉讼全部由其提起很不现实,甚至影响检察院其他职能的发挥。检察机关不可能也没有必要参与所有的环境公益案件,其参与的公益诉讼案件应当有一个特定的范围,只能是涉及国家、社会重大利益的案件且该案件无人提起环境公益诉讼。

(二)与案件存在“直接利害关系”的公民的原告资格。

传统理论认为 “无利益即无诉权”,“诉的利益”作为诉讼的基本要件,法院进行裁判的前提是一人的合法利益受到侵害,与其无关的利益不能起诉。参照外国相关理论,其在公益诉讼中的原告资格上,无论大陆法系还是英美法系,都采取多元化的资格标准,直接利害关系人和非直接利害关系人均可提起诉讼。这并不意味着我国应该完全放宽环境公益诉讼原告的资格或照抄照搬国外的经验和制度。结合我国实际,应对公民的原告资格加以限制,即公民起诉只能以与自己权利或法律上利益有直接关系为限。我国有庞大的人口和广阔的疆域,且处于经济发展时期,环境污染严重,赋予无直接利害关系的公民环境公益诉讼原告资格,可能使诉讼陷入庞杂和繁复之中,诉讼成本高昂,甚至使公益诉讼无从提起、无法终结。再由于我国制度设定上的特殊性,由检察院、非政府环境组织来代替无直接利害关系人提起环境公益诉讼,显然比公民个人更具有可操作性。

(三)非政府环境保护组织的环境公益诉讼原告资格。

在“全国首例环境公益行政诉讼”中,中华环保联合会作为原告提起诉讼、立案、达到诉讼目的后撤诉结案,这是实践中对于“直接利害关系人”原则的突破。让我们看到了非政府环境保护组织在我国环境公益诉讼中广阔的发展前景,既是我国对于环境公益诉讼原告范围的一次有益尝试,也为今后的环境公益诉讼指明了一条道路。非政府环境保护组织(简称ENGO),在各国的环境公益诉讼中都地位显著,个人作为诉讼主体往往无法与强大的对方对抗,而非政府环境保护组织保护环境的立场坚定,各界支持众多,可以造成很大的社会影响。由其提起诉讼节约诉讼成本,有利于法院及时有效地审结案件。非政府环境保护组织具有专业性强。非营利等特点,天然的适合环境公益诉讼,可以更加突出地体现为了公益而诉讼这一“旗帜”。在保护环境的同时,可以起到宣传环境保护,提高公民环境保护意识和环境普法宣传等多重社会作用。因此赋予非政府环境保护组织环境公益诉讼原告资格,并尽快用法律的形式加以确定。

“全国首例环境公益行政诉讼”已经落幕,这是可喜的司法进步,也是有益的司法尝试,案件已经终结,我们应该更多的去思考案件背后反映出的环境公益诉讼的现状。我们应参考先进的环境公益诉讼制度,并结合我国司法实践,我国环境公益诉讼的原告应该由公民个人、人民检察院和非政府环境保护组织三类为主体,分层次,多元化,相互补充的原告制度,使我国环境公益诉讼制度更加完善,推动环境保护工作的不断深入。□

(作者:中国人民公安大学2007级研究生)

注释:

David Hume, Treatise,Works, ed. T. H. Green and T. H. Grose (London,1890),Vol.Ⅱ,p.318.

Schrepfer, Susan R. (1989).EstablishingAdministrative“Standing”: The Sierra Club and the ForestService, 1897-1956. The PacificHistoricalReview 58 (1): 55.81.

参考文献:

[1]郭道晖.权力的多元化与社会化.法学研究,2001(1).

[2]谢志勇.论公益诉讼.行政法学研究,2002(2).

[3]吕忠梅,吴勇.环境公益实现之诉讼制度构想.别涛.环境公益诉讼.法律出版社, 2008. 23.

[4]栾志红.印度的环境公益诉讼.环境保护, 2007, (18): 73.