郭振宗

[摘 要]在增加农业补贴政策“增量”的同时，对现有补贴政策重新审视并做必要调整也是十分必要的，应重新审视并调整农业产业化补贴政策、种粮直补政策、大型农机具购置补贴政策，且不应把农业补贴政策作为解决农业发展、粮食安全、农民增收等问题的主要手段。

[关键词]农业补贴 重新审视 调整政策

完善农业补贴政策是建立农业支持保护制度的重要内容，也是建立现代农业、促进农民增收的有效途径。早在20世纪90年代，各级政府就出台了农业产业化补贴政策，2004年又出台了“三项”补贴政策，即种粮农民直补、良种补贴、大型农机具购置补贴，2006年进一步完善为“四项”补贴政策，即在前三项补贴的基础上增加了农资综合补贴。

党的十七届三中全会及2009年中央“一号文件”都明确提出要健全农业补贴制度，扩大补贴范围，提高补贴标准，表明了中央增加农业补贴政策“增量”的趋向，这无疑是十分正确和必要的。但是，在增加农业补贴政策“增量”的同时，对现有补贴政策方向、结构进行重新审视并做必要调整也是十分必要的，后者和前者一样重要。

首先，需重新审视并调整农业产业化补贴政策。目前对农业产业化补贴的主要做法是，中央和地方政府相关部门分别确定龙头企业并给予财政补贴。但这种做法却存在明显缺陷：一是谋求成为龙头企业并获取政府补贴成了企业追求的主要目标，而达到此目标的企业能对农户有多大带动作用却具有很大不确定性；二是政府部门取代市场和农户成了鉴别企业优劣的主体。由此带来的结果是，补贴龙头企业有效果，但却低效率。已经有相关实证研究证明了这一结论。因此，农业产业化补贴政策应作必要调整，对于对农户具有较大带动作用又确有补贴必要的企业，政府可给予适当补贴，一般情况下应以给予优惠政策为主，比如税收优惠、信贷优惠等。政府应把补贴重点适度转向农户，依据农户参与农业产业化的程度及实际需要，制定补贴标准并给予补贴，以增强农户参与农业产业化的动力和能力。

其次，需重新审视并调整种粮直补政策。实行种粮直补对提高农民种粮积极性、增加农民收入、保障粮食安全具有重要意义，但却对调整农业结构产生了负面影响。国家实行种粮直补后，许多农民感觉种粮“有利可图”，种粮积极性提高，但调整农业结构的积极性明显降低，甚至一些已经进行了农业结构调整并从事经济作物、特色产品生产经营的农民，又改为种植粮食，制约了农业结构调整进程。特别是一些地方对于一些更适合种植经济作物的地区，为了提高农民种粮积极性、扩大粮食种植面积，确定的补贴标准还要高于粮食种植地区，这就加大了农业结构调整的难度。日本在这方面的有教训值得我们汲取，比如日本为了维持稻谷的生产经营和自给率，对稻谷生产进行大量补贴，不仅付出了巨大的财政补贴成本，而且造成农产品生产结构长期得不到改变，造成一方面稻谷生产过剩，一方面其它作物自给不足。比如，日本的稻谷自给率在1985年高达105%，到2000年略有下降，也在95%以上，而小麦、豆类、蔬菜、水果的自给率分别由1985年的14%、8%、95%和76%，下降为2000年的9%、3%、84%和49%，农业生产结构出现了调整不动的局面。因此，我国应调整种粮直补政策，补贴目标既要促进农民增收、保证粮食供给和安全，又要有利于农业结构调整。可对适合种植粮食和适合种植经济作物的地区进行分类，在此基础上，或者只对适合种植粮食的地区进行种粮补贴，或者根据不同地区实际，对适合种植粮食和适合发展特色经济的地区分别确定补贴标准并给予补贴。调整后的补贴政策，既能确保粮食供给和安全，又不至于影响到农业结构调整的大方向，也在一定程度上避免了因为补贴种粮农民较多而出现粮食在一定时期内过剩的问题，应该说更具有长期性。

再次，需重新审视并调整大型农机具购置补贴政策。按照现行政策，凡粮食播种面积达到一定规模的地区，均按照大型农机具实际购置价格的一定比例给予补贴。但此政策在调动农民购置大型农机具的同时，也容易导致农户在拥有农机具上的“小而全”以及生产经营成本的提高。在这方面日本也有教训，也值得我们汲取。由于日本人与资源尤其人地矛盾非常突出，在现代化初期对机械化的要求不是很迫切，所以，日本农业机械化的起步晚于生物技术现代化，但在政府大力支持下，在很短时间内就使农户机械装备达到很高水平。农户或农民集体和农协购买拖拉机、插秧机、联合收割机、大型加工、灌溉、施肥设备等，都可以得到中央政府和地方政府30-50%的补贴，这大大提高了农户购买现代机械设备的积极性，在较短时间内就实现了农业机械化。尽管日本农户机械装备程度很高，但非常不经济，如1975-1984年，日本户均农业产值增加了777万日元，而经营费用却增加了858万日元，为此政府又不得不对农户实行收入补贴，使政府背上沉重的财政负担。因此，我国应对大型农机具购置补贴政策进行调整，对于购置大型农机具自用的农户降低甚至取消补贴，而对于购置大型农机具达到一定数量并用于社会化服务的农户加大补贴力度。如此调整，一方面在不提高农户经营成本的前提下仍然可以达到提高农业机械化水平的目的，另一方面又可以大大提高农业生产经营的农机社会化服务水平。

最后，农业补贴不能作为解决农业发展、粮食安全、农民增收等问题的主要手段。从短期来看，我国农业补贴的实际效果是有限的。比如在促进农民增收上，各项补贴总计不过使农民每亩土地增收百元左右，而这百元左右的增收早已被农业生产经营成本的快速上涨所抵消。当然，我们可以通过扩大补贴范围、大幅度提高补贴标准，使补贴收益在抵消生产经营成本上涨后使农民获得“净增收”，但过高的补贴成本又有可能让各级政府难以承受。美国、西欧、日本等国的财力是我国的几倍甚至十几倍，而且是95%以上的人口在补贴不到5%的人口，政府尚且不堪重负，更何况农业人口占近60%、财力非常有限的我国。

从长期来看，实行农业补贴并不断扩大补贴范围、提高补贴标准，最终结果极有可能使我国重蹈日本“高补贴、高成本、高补贴”的覆辙。另外，我国农业补贴政策特别是粮食补贴政策，是在粮食生产处于“低谷”时出台的，那么如果将来出现粮食过剩，补贴政策的“刚性”特征会使政府处于“取消不行”、“不取消也不行”的“两难选择”困境。

因此，农业补贴不能作为解决农业发展、粮食安全、农民增收等问题的主要手段，尤其是不能作为长期手段，而要真正解决农业发展、粮食安全、农民增收等问题，应主要依靠增加农业基础性投入，如农业基础设施建设投入、农业科技研究与推广投入等。当然，目前各级政府在实行农业补贴政策的同时也高度重视农业基础性投入，但投入力度不够、落实不到位等问题也确实存在，否则就不会在一些地区仍然存在诸如“旱不能灌、涝不能排”、农业科技推广“线断网破”等现象。