[摘 要]当前，由于我国经济的持续发展，社会的全面进步，城市和农村也取得了较大的进步。但两者发展的步调却显得与经济和社会发展不相协调，城乡对立关系依旧存在，且有不断加重的趋势。造成这种现象的主要原因在于当前的人口管理制度，具体来说就是户籍管理制度。为了健康快速实现城乡协调发展，有必要对当前的户籍管理制度进行合理适当的改革以适应市场经济条件下社会发展的需要。

[关键词]农村 城市 对立 户籍改革

作者简介：牛飞飞（1985-），男，陕西宝鸡人，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：公共政策与城市公共管理。

一、农村与城市对立关系的演变

农村社区是人类历史上最早形成的社区类型。我国至今仍有大部分人口生活在农村社区中。城市社区的形成较农村社区晚，是在社会的经济和政治有了较大发展的基础上形成的。在《共产党宣言》中，用于表述城乡关系的术语有“城乡对立”、“城乡差别”、“城市的统治”等。在马恩的不少论述中，“城乡分离”也等同于“城乡对立”，是不同劳动分工和生产关系之间的矛盾状态。[1]

（一）农村与城市对立关系的演进历程

城市社区的产生晚于农村，但城市社区的出现是与农村社区分不开的，古代城市的基础从总体上说是农业文明。城市产生后与农村有着密切的联系并且相互影响着，城市需要农村为它提供衣食生存资料和劳动力的补充，而农村则接受着城市作为政治、经济、文化中心的辐射作用。

城市从一产生，就是社会统治集团的聚居地和工商业中心。在阶级社会和私有制的条件下，城市就其发挥的功能而言，又是与农村相分离、相对立的。政治上它服务于统治阶级，压迫着农村；经济上它通过不等价交换，剥削着农村；文化上则影响和支配着农村。农村供养着城市，而城市则奴役着农村。

在封建社会，封建统治以政治上的专制独裁和经济上的横征暴敛，压迫掠夺着农村。

到了近代，城市资产阶级依靠民众的力量推翻封建主义后，工业革命使城市发展进入了一个新阶段。城市成为工商业的中心，这使得城乡关系具有了一种产业分工的意义。但这种变化没能根本改变城乡之间的对立关系。城市中的资本仍是农村的剥削者，资源和财富都向城市集中，城乡对立依然严重。

社会主义制度的建立，为消除几千年来的城乡对立奠定了历史的基础，开始形成城乡协调发展的新局面。但是由于生产力水平的限制以及历史遗留的因素等，在社会主义条件下，尤其在当前，城乡关系短时间内不可能取得好转，城乡二元结构还可能长期存在。在这种二元结构下，农村继续承担着为城市和工业发展提供原始积累的重负，但经济与社会资源的配置却倾向于城市，农民在劳动就业、收入分配方面与城市居民还存在较大差距，在社会保障、文化教育、医疗卫生等方面还不能与城市居民享受同等的社会公共产品与公共服务。[2]

（二）面临的机遇

刚刚闭幕的党的十七届三中全会对推进农村改革发展作出重大战略部署，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，描绘了未来12年我国社会主义新农村建设和形成城乡经济社会发展一体化新格局的美好前景。党的十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。要建城乡一体化格局，户籍制度是一道亟待跨越的“坎”，只有从根本上实现城乡居民平等，才能彻底打破城乡二元的藩篱。

前不久，国务院出台了一项旨在促进大学生就业的措施，因其中一条措施与“户籍制度”有关，立即引起社会的广泛关注。该措施指出企业招用非本地户籍的普通高校专科以上的毕业生，各地城市应该取消落户限制。与此同时，上海户籍“新政”相关政策细则也在酝酿之中，且该项改革已获得高度的舆论评价。那么，这是否是多米诺骨牌的第一张? 能否引发全国性的连锁效应?

二、现行户籍制度的反思

户籍，古称“版籍”，乃“登录人口之册”，现在一般指户口登记机关以户口为单位登记户口所用的簿册；户籍制度，则是指依法搜集、登记、确认本国住户居民的出生、死亡、身份、住址、迁移情况等基本人口信息，并对人口和住户实施管理的一系列法律、法规、政策，是重要的国家行政法律制度。无论古今中外，户籍制度在国家治理中都发挥着不可替代的作用。[３]

我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初至1958年)、发展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段。户籍制度，像一道无形的鸿沟，把城乡居民分割开来。现行的户籍制度是计划经济时代的产物，在其产生的特定历史时期，对经济发展和社会稳定有着重要的作用，具有特定的历史必然性和合理性。因为当时的历史条件下难以拿出一套更好的办法来应对农村城市的综合性危机，“处于计划思维观念支配下的决策者也就只能得出以户籍手段实行城乡隔离以保住一头的结论。”[４] 然而随着改革开放和市场经济的发展，人们对流动自由和迁徙自由的呼声越来越高，当前的户籍管理制度已远远不能胜任。不仅如此，当前户籍上的区别还导致了城市居民在社会保障、文化教育、政治等方方面面的权利享有上优于农民，这也成为了严重的贫富分化和暴力频发等社会问题的温床。现行户籍制度的改革、完善作为一种趋势已不可逆转。

其实，20世纪90年代以来，我国的城市户籍制度的确出现了一定的松动，在中央政府的政策许可范围内，为了吸引资金和优秀人才，各省市实施了不同程度的措施：一方面，有些城市对高素质劳动者和城市投资者实行政策优惠，向他们开放城市户口或降低落户门槛，而对低素质劳动者实行严格的流入限制和迁入限制；另一方面，有些城市通过户口吸引人才和资金，也就是要外地人在当地投资和买房才能落户，这可以看做是外地人进入城市的“门票”，也可以说是支付城市户口的资源价格。事实上，以迁入户口的办法吸引人才和资金，这仍然是在用计划经济的办法解决市场经济的问题。[5]关于户籍制度改革的争议由来已久，虽然一些地区的户籍制度有所松动，但总体上，我国的户籍制度仍然像一块厚重的钢板，难以憾动。

三、户籍管理制度改革的路径分析与前景

由于传统的户籍制度将住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口挂钩，在户口载体上附加了各种利益关系，因此，户籍制度改革牵扯到的不仅仅是户籍本身的问题，而是住房、就业、教育、社保利益的重新调整。回头仔细来看，无论是上海户籍“新政”，还是国务院的“措施”，都不可能对户籍制度产生根本性的冲击。前者，可以看作是人才引进的“奖品”；后者，尽管这一举措具有重大意义，但同样属于“政策杠杆”。 这就决定了户籍制度改革不可能一蹴而就，而是一个分阶段、逐步实施的过程。

（一）户籍制度改革的理性路径：实行居住地登记办法；取消农业、非农业等各种户口类型；实行以公民住房、职业和收入来源等主要生活基础为落户标准与政策控制相结合的户籍迁移制度；实行社会待遇与户籍脱钩的政策，取消一切附加条件。[6]令人欣慰的是国家相关部门已明确表态，户籍制度改革大的方向已确定将按居住地登记。这就意味着政府要逐步改善社会管理职能，破除二元结构，执行按照居住地登记户籍管理，这是户籍改革的大方向。

其实，不论以上哪种改革路径，从大的方面讲，都有一定的科学性。但都忽视了一个共同的现实问题，那就是面对流动人口日益增加的压力，如何在我国现有城市发展水平的基础上，在当前各种资源都比较有限的状况下来保证城市有足够的吸纳能力。显然，这在目前是达不到的。同时， 目前大量的农村剩余劳动力教育水平、职业技能都比较低， 这些人如果过量涌入必将引发“城市病”。其典型的实例就是美国的贫民窟，从它的产生之日起，一直是美国历史上一块刺眼的伤疤。

另外， 户籍管理的彻底放开、人口迁徙的完全自由必将导致经济不发达地区优秀人才的外流， 尽管有人会说，根据 “人口推拉”理论，在经过一段时期后，人口就会自然达到平衡流动，但是这个“时期跨度”很难把握和预测，也不能排除“城市病”当中某些“病状”的短期爆发，最终给城乡日后的发展埋下不和谐的种子。

因此，在目前的现实条件下， 笔者认为户籍制度中对城乡户口的分类登记、对大城市人口总量的适度控制以及对农村人口迁往城市的有限限制， 仍然具有一定的合理性。但关键是个“度”的问题，把握得好，城乡全面进步；把握得不好，城乡对立将愈演愈烈。

（二）户籍改革是“牵一发动全身”的改革：我们也要看到户籍改革的另一困难方面，难就难在需要医疗卫生、社会保障、财政分配、教育保障的配合，需要多部门的通力配合。也就是说，全方位推进户籍管理制度改革将是一项艰巨任务，应当照顾到就业制度、财政制度、社会保障制度、市政制度、政治制度等方面进行全面的改革。在改革时处理好各利益方的利益问题和各项相关配套制度改革的同步推进，确保改革不会带来过大的社会振荡。取消附着在户口上的特权，考虑到与其他部门或制度的关系，施行相关配套制度改革。正像当年粮票的消亡一样，城乡两种户籍制度最后不是被取消的，而是在一些条件具备以后消亡的。

从长远看，要真正淡化户口差别，必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差，最大限度地消弭城乡差别，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果，让每个人在同一制度平台上，凭能力参与市场经济的公平竞争。户籍改革还应尽快剥离依附于户口的各种利益和功能，使劳动就业、子女升学、住房分配、社会福利等与户口完全脱钩，还原户籍的本来面目，让它纯粹成为国家实施管理、统计人口和进行决策的基础。[7]但这是一个漫长且需要一部分人付出代价的过程，不能操之过急，改革必然要损害一些人的利益，但笔者深信，最终不会再有“城市人”与“农村人”之分。

四、总结

当前，我国正处于经济发展的高速时期，城市和农村也在不断前进，但两者前进的步伐却显得很不协调，且差距有进一步拉大的趋势，为了解决这一问题，有必要对现行人口管理制度进行理性适当改革。实际上，许多农村居民在城市务工、经商已连续多年，他们全面参与了城市的生产和生活，只是因为生在农村而不能算作城市居民，不能享受城市居民的待遇。这既不利于我国城乡协调发展，也不利于我国全面城市化的实现。要从根本上解决以上这些问题，全面建设小康社会，就要对户籍制度进行慎重改革。而且我们必须看到户籍改革的关键，是改变城乡二元结构，使城乡居民在社会福利、医疗保险、基础教育等方面享受同等的待遇。如果只是改变户口登记簿上城乡身份的差别，而未能与经济社会配套政策衔接好，户改则失去了实际意义。

参考文献

[1]高鉴国，新马克思主义城市理论[M]商务印书馆，2006，49

[2]吴增基， 吴鹏森， 苏振芳，现代社会学[M]，上海人民出版社，2001，254-256

[3]杨士进，现行户籍制度的形成、演变及其反思[J]，北京党史，2008(2)，9

[4]余德鹏，城乡社会：从隔离走向开放[M]，山东人民出版社，2002，6

[5]程俐骢，城市管理与运行[M]，苏州大学出版社，2003，303

[6]王志锋，蔡芳现代城市管理概论[M]，清华大学出版社，2008，172-173

[7]李素秘，构建和谐社会背景下的户籍制度改革[J]，河南科技大学学报(社会科学版)，2009(2)，112