毕云庆

【摘要】经济的发展，户籍的放开，使流动人口涌向城市，流动人口的犯罪率不断上升，流动人口的管理成为迫切而紧要的问题。统计数据表明，流动人口的主要落脚点就是出租房，出租房管理不但成为关键而且成为难点。本文总结归纳了现有出租房管理的各种模式并加以剖析评价，最后提出了出租房管理中践行科学发展观的对策建议。

【关键词】科学发展观 服务本位 出租房管理 对策建议

随着经济的发展，城市化进程的加快，户籍制度的放开，大量的农村剩余劳动力开始从农村流入城市。逐渐增加的流动人口在给经济的发展做出贡献的同时，也给社会治安管理带来了巨大的压力。据统计，我国流动人口总数已达1.2亿(国内有专家认为，应在1.7亿～2.1亿之间，外国专家认为最高到3.1亿)。流动人口犯罪已成为一种主要的犯罪形态，造成越来越严重的社会危害。北京、重庆、武汉、石家庄等全国大中城市公安部门的信息显示，利用出租房屋进行杀人、盗窃、制售假证、卖淫嫖娼、非法传销等违法犯罪的行为时有发生，出租房已经成为各类案件高发地和犯罪分子藏身的重要场所。因而，加强出租房屋管理已成为公安机关和相关部门开展流动人口管理的关键。

一、现有的出租房管理思路的转变和实际效果

(一)“以证管人”到“以房管人”思路的转变

“以证管人”是指公安机关通过让外来人口办理暂住证或居住证的方式来管理外来人口的一种管理方式。外来人口眼中，暂住证除了限制人口流动和政府相关部门叠加不公待遇之外，别无用处。公安机关认为，它能掌握外来人口，为预防、发现、打击和控制犯罪提供方便。对于暂住证，民意导向为取消，公安旧有思路为保留。但事实上，暂住证的办证率极低，公安机关对流动人口无法掌握。自然流动人口中的违法犯罪人员几乎处于漏管和失控状态。2007年，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组要求按照“谁出租、谁负责”的原则，全面实行出租房屋备案制度。这标志着公安机关对于流动人口管理思路由“以证管人”正式转变为“以房管人”，把长期游离于治安管理责任之外的出租人在理论上又拉回到责任角色之上。

(二)“以房管人”相关方的责任和义务、种类、实际效果和效果不理想的原因剖析

1.相关方的责任

(1)《租赁房屋治安管理规定》规定业主出租房屋有以下责任：①私有房屋出租的，出租人须持房屋所有权证或者其他合法证明、居民身份证、户口簿，到房屋所在地公安部门申请登记，出租屋业主必须和公安部门签订治安责任书。②房屋出租人必须与承租人签订租赁合同，承租人是外来暂住人员的，应当带领其到公安派出所申报暂住户口登记，并办理暂住证。③房屋出租人发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的，应当及时报告公安机关。

(2)房屋租赁，出租人和承租人签订书面租赁合同后，向房产管理部门登记备案。

(3)租赁备案要缴纳5%租赁税，每换一个租客需要缴纳一次租赁税。

(4)出租房中的流动人口需要主动去公安机关办理暂住证或者居住证。

2.“以房管人”的种类

(1)流动人口管理站设在地、市基层派出所或社区警务室。原则上由工商、税务、房产等部门齐抓共管，但一些地方对流动人口管理服务工作的重要性认识不足，工作中缺少主动性、积极性，综治成员单位之间缺少协作联动，信息通报制度不尽完善，极大地制约了管理力量的整合和管理资源共享。在很大程度上，都是公安机关单打独斗，唱独角戏。

(2)出租房和流动人口管理站设在居委会(村委会)，由党委政法委统一协调，政府领导，公安、工商、税务、计生、教育等部门齐抓共管。

3.实际效果

(1)由于一些房主和房屋中介不按规定到房管部门和公安机关登记和办理出租房屋手续，使房管部门和派出所很难及时了解和掌握出租房屋的使用情况，底数不清、情况不明、失控漏管。如哈尔滨市市区共有出租房5万户左右，去年全年到有关部门办理房屋出租登记备案的仅为800人，仅占全市出租房屋总数的1.6%。

(2)个人出租房屋需按照5%的税率征收租赁税，但是房屋租赁市场反响冷淡，房东主动向有关部门提交登记备案、申报房屋出租纳税的寥寥无几。

4.效果不理想的原因分析

(1)实践中没有树立以人为本的服务管理本位思想，个体的积极性没有被调动起来。在出租房管理中，以人为本应以出租和承租两大群体为本位来设计管理制度和管理方法，这是实现科学发展观的需要，更是构建和谐社会的需要。实践中大的制度层面都能体现服务本位，但在落实运行时，各相关政府行业各个环节又回到以行业为本位的怪圈。比如，公安机关往往关心出租房中的流动人口的信息是否采集全，刑事案件和治安案件的发案率和破案率等指标，并不是把为群众的服务放到第一位上。从弱势群体的反映中就能看出这一点，另外，从管理机关的考核指标中也可见一斑。没有一个政府管理机关把为群众做了多少项服务作为最主要的考核目标列入其中的。一句话，承租人群体和出租人群体本应得到的服务实际上大部分落空。以人为本的管理理念还体现在政府内部管理制度的设计上，比如，工资均等发放，考核没有事实求是的弹性细则。这样，内外部的主体积极性都没调动起来。

(2)在理论层面上能认识到对承租人弱势群体服务是实践科学发展观的关键，但实践层面上却缺少通过真切服务来破解管理难题的深刻实践、缺少上层机关和上层领导以民意为主导的强力凸显的考核机制、更缺少通过真切服务来破解管理难题的范例。

①“以证管人”模式下出现了一些比较好的做法，但这些好的做法只是调动了外来人口的积极性，并没有形成为出租房两大群体本质服务机制。

2008年，浙江梧田派出所推出有奖办暂住证的方法，吸引了大批流动人口来办暂住证。这种用商业领域的办法调动了外来人口办理暂住证的积极性，公安一家参与的情况下也算是一种好的做法，但它只解决了公安机关信息采集的难题却不能为流动人口就业、社保等提供服务。

湖州市公安局开发区公安分局杨家坝派出所把外来人口登记、办证和录入计算机通过效益工资、招标方式转包给合适的居民和保安了。办证率提高了，发案率下降了，社会治安好转了，行政成本由每年三万降到了两万。此种方法承租人群体享受到了公安机关的上门办证服务，但是没有政府其他部门的参与无法解决流动人口群体所需的就业、社保等服务。上述两个实例都使出租群体游离于管理职责之外。

②“以房管人”的一些好的做法，调动了出租群体的积极性，但这些做法也没有形成为出租房两大群体的本质服务机制。

广西七星区在综治办的领导和浙江嘉善县惠民镇惠民派出所曾实行类似“三星级管理”。星级管理把出租群体治安责任量化、等级化，星级还可升可降，把星等级公开。这样把出租群体的个体利益与治安管理责任巧妙地结合到一起。但星级管理没有为承租弱势群体提供就业、子女上学等本质服务。前者综治办有这个协调能力，却没作为工作之中的一项。后者派出所一家，权限有限，但也没有尽力去做实质性服务工作，并以此拉近警民的距离。

二、以科学发展观为指导对出租房进行有效管理的对策

党委领导，政府负责，公安、工商、税务等部门共同参与，各负其责的以服务为本位的齐抓共管模式。

(一)以人为本，设立流动人口和出租房屋服务与管理体系

以金盾网为依托建立市、区(县)、街道(乡镇)、社区四级服务网络，并且每一级都设有流动人口和出租房管理服务站。

1.在火车站和汽车站设立温馨服务处

利用火车、汽车广播设置一些温馨欢迎词，介绍关于流动人口和出租房服务和管理站的职能及提供的服务处所。让弱势群体感到温暖，有一种宾至如归的感觉。

2.在火车站和每个社区都打上服务站广告牌并标上路标

每个社区服务站都设置成统一的样式和统一的醒目标牌。

3.整合各领域的信息，由专人专职进行专项动态的服务信息研判

以工商信息、税务信息、房产信息、计划生育信息、公安信息等信息为源头，开发并利用计算机软件系统，以出租房两大群体服务需求信息为目标进行专项服务信息研判。可分为就业服务专项信息、子女上学专项服务信息、社保服务专项服务信息、出租房专项服务信息等。当出租群体到来时，力求以最快的速度、以最合适的价位为出租群体找到一个安身落脚之地。力求以最快的速度为外来人口找到一份最合适的工作。用计算机设计好租赁合同和治安责任状等为租赁双方使用。当出租群体更换住处时注意提供及时的、动态的服务信息。

(二)组织专人用科学的方法分别对出租房两大群体做深入细致的调研，最后形成科学的调研报告，这种了解民情民意的方法要经常化、制度化、动态化

1.定期召开流动人口大会 ；

2.定期召开出租人大会；

3.在提供服务的同时，动态了解民情、民意；

4.通过举行本地人口和外地人口社区文化活动等形式，拉进本地人与外来人口的距离，使外来人口对所在城市有认同感和归属感，增加社会的和谐因素；

5.民情民意信息随时输入计算机，专人进行动态研判，随时有针对性地调整服务方法。

(三)内部以每个个体为本位，设立合理的、以对被管理对象服务为导向的动态考核运转机制

1.要把流动人口和租赁房屋服务站设置在居委会，不要设置在派出所

因为当流动人口没有什么违法犯罪行为时，一旦去派出所办理相关事宜时，会感到不舒服，有可能招致本地人的误解。

2.要把社区一级的流动人口和租赁房屋服务站做大做强

政策上、资金上、人力上都要向这里倾斜。对具体的服务人员和信息采集人员不但要采取以服务考核细则为导向的弹性工资制度，还要从整体的工资设置上予以倾斜。

3.对所有的与出租房两大群体相接触的人员要进行专业的服务培训

服务内容可包括：微笑服务、文明语言的运用、信息采集时注意服务先行的运用技巧、与各种人交往的技巧训练等。

(四)在服务本位的体系中，各职能部门以自己的部门职能为导向，开展专门工作、获取专门信息。

参考文献：

[1]丁建荣，周建棋.治安管理学教程.2005.

[2]现代世界警察.2009，(2).

[3]派出所工作.2009.