沃尔蒂娜.舒曼 周立学

摘要在高度集权的非市场决策的环境下,有效需求是由政治决策者提出的。他们的决定只出于政治方面的考虑,与当地需求无关。政府方面的有效控制盐渍化服务由于其较高的多变性和交易成本而受到妨碍,而将它们最小化的行政程序本身又导致下水位的上升。有了自治的用水户协会,输水系统的维护和水资源分配条例的实施工作得到改善。可是,它们对控制盐渍化的贡献很小,需要国家对其加以调控。

关键词盐渍化;公共灌溉系统;制度安排;奖励体制;协调;合作;用水户组织

中图分类号X53文献标识码B文章编号 1007-5739(2009)22-0303-02

InstitutionalArrangementsforControllingSalinity——A CaseStudyofTurkey

WALTINA Scheumann 1ZHOU Li-xue 2 *

(1Institute of Environmental Planning and Management Technology University Berlin,Berlin D-10623; 2 Department of Foreign

Language Shandong Foreign Languages Vocational College,Rizhao Shandong276826)

AbstractIn a highly centralized non-market decision-making setting,however,effective demand is expressed by political decision-makers only,and the decisions made on O&M-budgets; are related to political consideration not to local requirements.In the analyzed case,the public provision of effective salinization control services was The New Institutional Economics stress the importance of institutions。impeded by high transformation,information and transaction costs,and the administrative procedures to minimize them themselves contribute to high groundwater levels. With autonomous water-user associations,maintaince works in the delivery systems and the enforcement of the water allocation rules had improved. However,their contribution to the control of salinization is minimal and the state regulation was required.

Key wordssalinization;public irrigation systems;incentive system of institutional arrangements;transaction costs;coordination;cooperation;water users organizations

1概念框架和理论方法

笔者认为,在大范围的灌溉系统中存在的地下水位过高、农田积水和盐渍化现象是所有参与者不合理的决定导致的,即如果一个公共灌溉系统管理维护不善,水资源得不到个体经济代理人的高效利用,出现大面积地下水位过高和盐渍化问题,这可以理解为在这个机构背景下多方参与者不合理行为的结果。

为了分析的需要和解决多层次决策问题,可确定以下行动领域:第一领域,国家机构相互合作的计划和规划过程;第二领域,政策与投资决定;第三领域,对投资执行情况的分析;第四领域,运营维护服务情况;第五领域,对农业经济的影响。

2项目区的自然条件加剧了盐渍化

塞伊汗河下游地势平坦,灌溉系统总地势略向西南部倾斜。自流井的补给区位于平原北部山脚地带。蓄水层被封闭,较厚的隔水层具有较轻的渗透性,有利于地下水向上渗透。一个不透水层把渗水层与近地表蓄水层隔开,在近地表出现人为的地下水位线。冬季,出现大面积积水现象;夏季,由于蒸发原因水位下降,在地表沉积大量盐分。这种浅层地下水最重要的补给来源是降水和灌溉水。在很多地方,这种经过补给的地下水上升到有害水位。平坦的地形、不透水土层、缺少通向地中海的天然出口,提升了浅层地下水位;炎热的气候又加剧了土壤的盐渍化。

3塞伊汗河下游灌溉系统

塞伊汗河水资源开发规划始于1939年。在工程的第1~3阶段,灌渠农田修建了灌溉和排水设施。输送渠、主渠和庞大的2、3级排泄网连接2个次级泄水盆地。输水系统设计能力极高,24h向农田供水。在输送渠和主渠之间、主渠和2级系统之间设有流程控制,但在2、3级系统之间缺失。在农田出口,水通过虹吸管被重新收回。2、3级排水网和主排水渠把农田废水排入地中海。农田设置了地表排水渠和稠密的管道排水渠。项目区的第4阶段,大量农田仍不能建立灌溉和排水基础设施,土地有向高水位、盐碱化方向发展的趋势。土壤透水性极低,又没有通向海洋的排水口。因此,需要建立特别的排水网。

4跟踪多组织安排的决策过程

第一领域,规划设计。公共灌溉系统是由国家水利工程董事会和农业部董事会共同规划承担的。水利工程董事会负责主要工程项目的规划和建设,农业部董事会负责农田的开发。两大规划机构都意识到控制地下水位、盐渍化和充分利用该项目区农田潜力的重要性,因此,通过具体分工,明确职责,将排水系统的建设放在工程的第1位。

第二领域,投资决策。国家水利工程董事会提交项目后,由国家规划组织做出投资决定。前2期工程得到世界银行和国际开发协会的贷款资助。第3期工程的资助完全来自国内,该项资助为期10年,每年1投。由于排水网建设成本过高及政策变动,农田开发项目第4期工程被迫中断。

第三领域,执行投资。投资执行情况由国家水利工程董事会和农业部董事会共同完成。因主排灌渠和农田排水渠建设缺乏协调,耗去大量时间和成本。农民没有投资排水系统的急切愿望,贷款基金不足且只用于交通不便地区,而目前投资策略是对农田排水渠的安装实行完全补助。因此,工程被延误,成本超出估算。

第四领域,运营维护。灌溉管理机构是国家水利工程董事会,其完全依靠中央预算获取运营维护拨款。国家规划组织和财政部对董事会提出的运营维护预算进行评估,立法机关最后对每年的预算拨款做出决定。用水收取的费用本应与工程收益人的运营维护费用相平衡,但预算拨款与水费并不实际相关。来自财政部、国家工程部和农业部的代表组成委员会对水费做出评估,最后由中央政府做出决定。

第五领域,农业经济水平。引入犁沟灌溉法时,农民反应积极,从而使产量明显提高。但由于土地平整不好,犁沟维护不利,种植方法和灌溉技术不正确,导致利用率普遍较低。纯收入抵不上高成本投入,对农场经营者来说,用几乎零成本的大水漫灌代替劳动成本似乎更实际。

4.1对运营情况的评价

农业部研究中心对每公顷农作物所需水量进行讨论、计算,并根据农田经验报告,得出结论:降低25%的用水量不会对农作物产量带来严重影响,但没有具体方法把这种节水技术加以推广。国家水利工程董事会和农业部缺少合作,在输水问题上不能协调导致灌区用水过多,加大了农田排水的要求。

工程的技术系统设计是全天候提供足量用水,实际每天只供15~17h,原因是晚上无法正常灌溉,且劳动力更高。在第4期工程阶段,一些农民非法灌溉,从主输水渠甚至排水渠中抽取高盐度水灌溉。大量盐水排入项目区低洼地,使地下水位和盐渍化问题愈加严重。

4.2对维护情况的评价

资料显示,输水网养护执行情况有所下降,但与排水网相比,仍处于较高水平。对输水渠的维护应优先考虑,但由于无限期的拖延,整个网络处于失修状态;渠道堵水现象一直很突出,导致粮食欠收。

设计的排水渠养护间隔期长于实际需要且无法保障。每年的维护工作也仅是部分完成,拖延工期时有发生。由于机械不足及劳动效率过低,国家水利工程董事会积压了大量排水渠养护工作。主排水渠用来排泄农业废水及项目区周围几乎所有工业废水和公共废水。

5对农业经济的负面影响

高地下水位和盐碱土主要集中在第4级项目区。长期以来,在第1~3级的部分地区,这已成为第2熟作物的主要障碍因素。在高地和低洼地,农民情况相差很大。上游地区的农民从灌溉农业中获取的纯收入高,上游地区高地下水位和盐渍化是影响作物两熟和多样化的限制因素,主要障碍是对农田排水网的维护不合理。而下游农民因控制地下水位技术不完备及推迟投资,故要付出代价。但控制地下水位和盐渍化因素已超出农民的决策范围,可见对下游农民而言,灌溉农业的主要制约因素是没有排水网。

6政策失败,缺乏协调与合作

低效率导致高地下水位和土壤盐渍化。其根源可分为以下3类:第1类,政策决定片面,使问题得不到适当解决。这对投资、维护基金、定额用水和运营维护水费的评估具有决定作用。第2类,多组织安排的结构。在这一过程中,个人的行为不能像决策者那样有影响力,达不到预想结果,原因在于缺乏完备的激励机制。第3类,灌溉工程规模庞大。由于监督和实施成本过高,国家机构无法保证集体行动。

经验分析表明,在多组织安排中,成功控制高地下水位和盐渍化要依靠合作与协调。当个体之间存在相互依赖的关系时,合作是必要的。当个人或组织的行为可能依靠其他行为时,合作是必需的。当多个管理单位作为同一政策的代言人时,协调成为必要。管理单位间的协调需要通过政策来明确,且需要恰当的方式或制度。个案研究表明,不同组织间的协调不会自发实现,而且比在单个组织内部更难达到协调。

7通过灌溉协会控制盐渍化

运营维护的职责移交灌溉协会后,输水渠运营维护情况有所改善。主要原因是劳动生产率提高,对不付费和违规者实行严厉制裁,受益人付款形成了足够预算,并且偿还形式更符合农民的付款能力。一个经选举产生的更高一级的用水户协会将接替灌溉协会,设立在每一个次级用水区。

2级和3级排水渠的维护可能成为每个协会的任务,但主排水渠的维护责任不能单独由单个灌溉协会来完成,协会的服务区在主输水渠周围,与农业废水的排水区不一致。如果灌溉协会对穿过其服务区的主排水渠负责,下游协会将面对更高的维护成本。只要还没有更高一层的机构来协调排水区的成本和利益问题,政府机构就必须继续处理这一问题。

8结论

高度集权的非市场决策环境不可能建立起充分有效的控制盐渍化激励机制,因为控制盐渍化的要求是由政治决策者而不是当地农民做出的。对排水渠网投资和维护不足反映了决策对农民和技术要求不能作出回应。政府机构有决心控制盐渍化,但由于其多变性和高信息交易成本,一些有效手段的提供受到妨碍。使成本最小化的管理程序本身又加重了地下水位和盐渍化程度。灌溉机构重视降低盐渍化的重要性,但因其束缚在政治圈子里,不能采取果断措施。

案例研究表明,即使有所需的投资基金、充分的设备和化学生物技术,对于灌溉协会来说,有效控制高地下水位和盐渍化仍是一个难题。地下水位和盐渍化采取方法的性质决定了有必要实行国家调控。国家机构是否继续对排水系统监督调控,是否对其服务继续负责取决于农村的具体条件和经验。但无论选择何种形式,用水组织必须同国家机构合作,问题是如何明确国家机构和灌溉协会的具体任务。可见,为推动控制方法的实施,制度化合作安排与激励机制同等重要。

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