纪　屏

改革开放以来，我国政府机构改革已进行了多次，但各地领导职数配备，特别是地方政府副市长、助理、副秘书长的职数配备，却一直反反复复，有的严重超标，长期得不到解决。

终颁“减副令”

今年1月12日中组部、中编办下发《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》，这个《通知》就是中央对官场发出的“减副令”。

中央“减副令”的主要内容是：一、省级政府原则上不配备省长（主席、市长）助理，省级以下政府不配备助理。今后，个别省级政府因工作特殊，需要配备助理的，有关省（区、市）党委须事先报中央组织部统一研究同意后，再按有关程序办理。二、省级、副省级、地市级政府副秘书长应根据工作需要明确职数，并严格按规定职数配备，配备职级要按有关规定执行。县级政府不设秘书长、副秘书长职位。三、地方政府已配备助理的，配备副秘书长过多的，有关省（区、市）应妥善调整，在2年内予以消化，其中已达到退休年龄的应尽快办理免职手续。中组部和中编办将对落实情况适时督促检查。

冗员密集

今年4月21日，吉林省政府在全国第一个履行“减副”，免去6位省政府副秘书长的职务。

对于中央这道“减副令”，地方政府不情愿，也并不积极。比如，吉林省政府这次的“瘦身”行动，首先是“根据中央巡视组意见”，也就是说，尽管中央下达了“减副令”，倘若不是及时的下去督促检查，也不会这么快见到行动。从中央文件到地方执行等待了3个多月，个别地方对中央“减副令”置之不理，仍然我行我素。

虽然吉林省率先一次免去6位省政府副秘书长的职务，但仍有10名副秘书长在职，原来，一个省竟然可以同时拥有16位省政府副秘书长！然而，更有甚者，河南省新乡市有11个副市长、16个副秘书长和6个调研员；只有300多万人口的辽宁铁岭市，有9个副市长、20个副秘书长；河南郸城县公安局领导班子多达16人，超过了公安部，郸城县政府办公室有主任1名，副主任9名，主任科员8名，副主任科员3名，从一把手一直排到21把手，该县副职达到6名以上的单位，至少有8个；湖南省石门县委常委16名，副县长11名；湖南省平江县有10个副县长、4个县长助理。这么多的正官与副官开起会来都不易，如何分工更加难。

“副职”为何多？

一是“一朝天子一朝臣”。在不少地方，党政“一把手”轮换犹如“走马灯”，新官上任后总要任用一批自己信得过的人，在班子编制足额或者已经超编的情况下，往往采取“先进后出”的办法，增加副职职数，可原来的副职又没有足够理由让他们下去，久而久之便导致本级政府副职积压。而且，一些主政官员为了将个人权力发挥到极致，控制要害部门，还采取明升暗降的办法，让那些自己信不过的部门“一把手”到本级党委、政府担任副秘书长什么的，清理门户，安插亲信，从而导致下属机关副职“聚堆”。君不闻，“要想富，动干部”，“万里江山万里尘，一朝天子一朝臣”，对干部过度频繁调整，不但导致冗员增多，还会滋生吏治腐败。

二是“唯官是贵，因人设事”。中国自古“官本位”思想根深蒂固，许多人都把获取权力看成个人成就的重要标识，在唯官是贵的怪圈内，权力被资本化、利益化，提拔被当成调动干部积极因素的不二法门，一些党委、政府习惯于把副职当作福利待遇，用来安抚干部，于是便因人设事、因人置官。按照党的干部路线，本应能上庸下，优胜劣汰，能官能民，能进能出，但在一些地方却很难做到，干部提拔往往论资排辈，“胡子拉碴排队等提拔”的现象屡见不鲜。一些冗员为了显示自身工作的重要性，搞出各种各样的评比、检查、摊派活动，助推形式主义、官僚主义大行其道，人民负担加重，形成“鱼大水浅”的不和谐状况。

三是“管事太多，庸人自扰”。现在一些地方政府职能太广，事无巨细，管事太多，由于政府自身改革不到位,?很多应该还给社会组织的权力依然掌控在手中。在许多情况下，一些地方政府的确忙得不亦乐乎，但由于“公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化?”，这些地方并不愿分解和下放权力，尽管中央三令五申强调“减副”,但那些干部所负担的职责并没有减掉,很难达到预期目标。

四是“频繁调动，助长买官卖官”。近年来，一些地方官员调动过于频繁、任职难以届满的现象比较普遍。主要官员随意无序的流动，不仅诱发了执政理念短期化、执政行为浮躁化、执政政绩泡沫化等问题，也破坏了正常的职务晋升规则，助长了“跑官要官”、“买官卖官”等现象的蔓延。在北京一些基层，不少民众反映，现在有的官员到一个地方任职，基本“一年看，二年干，三年等着换”，甚至有的一上任就活动着如何离开，没把多少精力投入到工作中，更不管冗员排成队，有事没事干。

五是“机构编制缺乏刚性约束”。上有政策，下有对策。主要领导的一句话、一个招呼、一个条子，就可以把有关政策法规抛到一边，以致“有令不行，有禁不止?”，使党的许多好政策在一些地方发挥不了作用。实际情况正如中组部原部长张全景所说：“事实上，由党的各项方针政策构筑的制度基本上是健全的，但如果束之高阁，就成了一纸空文。”按照科学的方法应该是制度管人，任何人都没有超越法律法规的特权。但在一些地方的实践中却是本末倒置、权大于法，不是制度管人，而是人管制度。

危害无穷

政令不畅。中央对基层党政机关领导班子的职数配备，有着具体而明确的规定，地方党委政府擅自超规模配备领导职数，明显违反了中央规定。这种现象长期存在，说明党政机关阳逢阴违、政令不畅，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象很严重，损害了中央权威。

人浮于事。一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃，形象地说明人浮于事的严重性。领导职数配置过多，必然导致岗位职责不明、工作效率低下的机关病滋生蔓延，背离了精干高效的原则。“月亮比星星多”造成的后果是：指手划脚、发号施令的人多了，脚踏实地、埋头苦干的人少了，无事生非多了，扯皮拉筋多了。河南省郸城县直某单位开会时因主席台位置有限，领导的座位牌没有全部摆上，结果引起某领导不满，当场拂袖而去，会议不欢而散。

增加负担。领导班子职数超规模配备，必然带来相应的经济待遇和其他诸如公车配备等福利待遇的问题，而且相互攀比、争权夺利在所难免，政府财政支出因此增加，加重了公众的负担。

滋生腐败。超编配备领导职数，为一些心术不正的领导干部“批发纱帽”创造了条件。诸如招商引资奖励等都可以成为超职数配备的因素，就增加了领导干部配备上的随意性，洞开了卖官鬻爵、滋生腐败的方便之门。有多少领导干部就是藉着“照顾”的名义，而进入了官员序列。在这种风气的影响下，甚至一些地方的学校里也出现了“副校级领导干部”这一让人前所未闻、啼笑皆非的官位。

中组部启动“减副”，减的只是官位职数、头衔而不是官员人数，无助于裁减庸官冗员及机构精简瘦身。被减者只消改个官衔，譬如“副省级巡视员”、“正厅级调查员”，仍可继续为官一方，或者“转跑道”由人大政协安排消化。欲加官职，何患无名，副秘少了，助理没了，其他名目的职位就应运而生，一鸡死，一鸡鸣。

如何“瘦身”

“副职”膨胀使近年机构改革成效付之东流，衙门瘦身打回原形，皇粮愈吃愈多，财政不堪负荷。国务院参事任玉岭在今年政协大会透露，1979年内地在编官员约为290万人，近年吃财政饭的总人数已高达4500多万人。另有数据显示，中国的官民比例在唐朝时为1比3900，明朝为1比2900，近年的官民比例已达到1比26。

据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，判定公务员适度规模的经济指标应该是——公务员人数与本国GDP的比例。公务员在经济发展中发挥了多大的作用，需要以单位GDP的公务员人数来衡量。虽然现在我国财政供养人员占总人口的“官民比例”只有1比26，低于世界平均水平；但从经济视角考察，财政供养人员与GDP之比看，我国为39人/百万美元，大大高于发达国家，目前美国为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元。我国公务员“超标”近20倍。

这是同“发达”国家比较的倍数，那么，我们同发展中国家相比又若何？就拿印度来说，他们全国公务员才八千多人，他们的一个乡级政府公务员才1—2人……我们呢？据2005年网上调查，中国最基层的乡镇党政机关包括党政办、财政所、经管站、农业办、计生办、招商办、土地所、林业站、农技站、司法所、统计站、水利站、农机站、文化广播站、民政办、社会保障所、司法调解中心、团委、妇联、武装部、信访办等等，乡镇工作人员达到上百人,平均每个县财政供养人口1.5万人。那么要是“逐级”往上统计呢？

自中组部和中编办发出《通知》后，今年4月，贵州全省就已经开始规范市、县、乡三级政府副职问题，明文规定“市级政府副秘书长的配备不得超过同级政府副职职数限额，县级政府办公室副主任的配备严格控制在规定职数范围内”。广东省政府机构改革方案规定，全省将在2010年实行机构编制实名制，已经得到党中央、国务院批准。4月23日，湖北省委省政府召开全省机构改革动员大会，全省将通过2个月左右的时间，顺利完成新老机构的工作职责交替、领导班子组建、人员流转。武汉市政府机构改革与省政府机构改革基本同步进行。在全省原有的52个省直机构中，7个部门不再保留。经过改革后，共设置工作部门42个，重点加强了信息化与工业化的结合。在推行大部门的同时，还将推进大处室机制，原则上处室人员一般不少于6人。

在中组部的坚决要求下，全国两年内会完成“减副”任务，但减副不减员，政府怎能“瘦身”？精简机构，减副又减员，肯定触犯某些官员利益，产生阻力。然而，这是建立廉洁高效政府，深化改革，加快发展所必须的。