沈碧清

摘要:按照我国现行行政诉讼制度,行政诉讼是不适用调解的。然而,在行政审判实践中,"调解"已经普遍存在,行政诉讼调解制度的存在具有现实的必要性。但由于其带有公法性质,行政机关的"处分权"毕竟有限,并且需要具备一定的条件,因此,有必要对我国行政诉讼调解制度的适用范围加以界定。

关键词:行政诉讼 调解 必要性 适用范围

一、行政诉讼调解的概念

诉讼调解,又称法院调解,是指在诉讼过程中双方(或多方)当事人在人民法院审判人员的主持和协调下,自愿平等协商,从而解决纠纷的活动。调解制度可以从广义和狭义两个角度来理解。狭义的调解制度仅指立法上有关法院调解的规定;广义的调解制度指的是立法上有关法院调解的规定及与此相应的、在诉讼实践中形成并确定的调解方式。本文所论述的诉讼调解制度指的是广义的诉讼调解制度。行政诉讼调解,是指在行政诉讼过程中,行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下,以行政法上的权利和义务为内容进行协商,形成合意,从而终结诉讼程序的活动。按照国外通说,行政诉讼调解兼具双重性质,既是一种诉讼行为,又是一种公法契约。作为诉讼行为,它是行政诉讼程序的有机组成部分;作为公法契约,它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。

二、我国规定行政诉讼调解制度的必要性

我国行政法因强调“公权力不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。我国《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审查行政案件,不适用调解。”确切地说,我国是没有行政诉讼调解制度的。尽管实定法上严禁行政案件适用调解,但调解毕竟是我国的一项优良司法传统,号称“东方经验”,加之行政诉讼本身脱胎于民事诉讼,于是行政诉讼适用调解便成了行政审判实践中一个“公开的秘密”。法官在审判过程中,经过反复调解,建议可能败诉的行政机关改变原具体行政行为或者对原告给予一定的赔偿或承诺,以促使原告申请撤诉。法官的这种做法,实际上就是调解,既能规避法律又能自圆其说,其常被称之为“协调”、“协商”、“庭外做工作”等。笔者认为,与其让这种变相的调解成为规避法律的工具,不如从制度上对其进行规范,使其成为保护行政相对人合法权利,促进行政主体依法行政的重要形式。

然而,由于没有实定法上的依据,行政诉讼调解显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。法官发现行政行为违法,怕行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,建议行政机关改变原具体行政行为,以促使原告申请撤诉,有些法官还配合被告做原告撤诉的动员工作。这种无原则调解及非自愿性调解最直接的表现和结果就是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。①现实中存在的大量撤诉现象,尤其是非正常情形的撤诉也迫使人们不得不重新审视行政诉讼调解制度。

三、我国行政诉讼调解制度适用范围的界定

在我国,行政诉讼调解制度的存在具有现实的必要性。但由于其带有公法性质,行政机关的“处分权”毕竟有限,并且需要具备一定的条件,因此,有必要对我国行政诉讼调解制度的适用范围加以界定。

(一)可进行调解的行政案件

笔者参考行政审判的实践,认为以下几种情形在行政诉讼中可进行调解。这几种情形具有一定的典型性,但并不包含可进行调解的全部情形。

第一,行政行为有违法或者不当,被告得自行变更或者撤销原行政行为的情形。法院经过对案件的审理,认为行政行为在程序上或实体上有瑕疵,可以建议被告变更或撤销原瑕疵行政行为。如果瑕疵行政行为已经给原告造成了损失,调解还应涉及被告对原告的赔偿问题。对于这类案件,法院的调解必须尊重行政机关的法定职权,因为行政行为的作出、变更以及撤销都属于公权力的行使,具有一定的严肃性,其变更或撤销必须经过法定的程序,不能过于随意。

第二,行政行为属于行政机关自由裁量权范围。行政机关所要解决的是多种多样、千变万化的矛盾和冲突,立法者不可能对现实情况予以充分的预见,为更好地实现行政行为的目的,法律赋予行政机关相当的裁量空间。但是很多情况下,行政行为属于合法但不合理的情形。对此,最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条(二)项规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,法院应当判决驳回原告的诉讼请求。该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权、变更不合理行政决定创造了条件。在诉讼程序中对这类案件进行调解,使行政机关改变不合理的行政行为,不仅不会致其放弃或滥用法定职权,相反会使行政行为更加符合立法原意。

第三,行政裁决行为。行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为。②行政裁决行为的目的是解决民事争议,现实中这种行为是很多见的。如行政机关在涉及拆迁、环保等事项中的裁决行为。行政裁决诉讼案件一般存在三方关系人,即原民事争议的双方和作出裁决的行政机关。行政机关在裁决过程中对原民事争议的双方当事人的权利义务进行了处理。在行政诉讼过程中,若民事争议的双方当事人变更其主张甚至放弃其民事权利,则以行政机关为被告的行政案件就有了进行调解的基础。

第四,行政合同行为。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。③行政合同既具有行政性(其目的是为了实现行政职能),又具有合意性(需行政主体与行政相对方协商一致)。与一般的行政行为不同,行政合同的相对方对是否订立合同及合同的内容有一定的选择权。行政合同订立后,相对方可以对合同的内容提出修正的建议,行政机关也可以作出一定的让步。因此,对因行政合同引起的争议,法院在诉讼过程中可进行调解。

第五,不履行法定职责的行政行为。行政机关依法享有一定的行政职权,同时也应履行相应的法定职责。实践中行政机关不履行其法定职责的情形常常表现为行政相对方向行政机关提出申请,行政机关却拒绝或拖延履行。相对方如果起诉,其诉讼请求必然是请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而未履行的,按照现行法律的规定,只能判决其履行职责。但是诉讼程序既耗时间又耗精力,而且相对方的最终目的并不是在法院胜诉,而是通过行政机关履行职责获益。所以在该类行政案件中,法院可以通过调解促使行政机关履行法定职责。如果行政机关履行其职责,就满足了原告的诉讼请求,继续审理案件也就没有意义了。

(二)不能够调解的行政案件

第一,违反法律,损害国家利益、社会利益及第三人利益的案件。对行政案件进行调解的前提是不违反法律,不损害国家利益、社会利益及第三人利益,违反这个前提条件的调解协议是无效协议。

第二,行政行为受法律羁束的案件。如果法律规则明确具体地规定了行政机关作出行政行为的条件、范围、方式、幅度等,无论在实体上还是在程序上,在认定事实上还是在适用法律上行政机关都没有选择权,必须严格按照规则行为,那么就不存在调解适用的余地。

第三,无效行政行为案件。对于因法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“相对人有权拒绝”等的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行调解。目前,我国法律尚未从总体上对无效行政行为作出明确界定,但是一些单行法律法规已经有所涉及,如《土地管理法》第78条、《行政处罚法》第3条的规定等

参考文献:

[1] 姜明安.《行政法与行政诉讼法》.北京大学出版社,1999年版。

[2] 马怀德.《行政诉讼原理》.法律出版社,2003年版。

[3] 江伟.《中国民事诉讼法专论》.中国政法大学出版社,1998年版。

[4] 高秦伟.中国行政诉讼调解制度的现状与课题.河南省政法管理干部学院学报,2004年第1期。

[5] 白雅丽.论中国行政诉讼和解制度的建立.现代法学,2006年第3期。