董　彦　何　晶　王　磊

编者按：

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2009年中央一号文件中确立的“省管县(市)”体制改革的路径，是一个引人注目的亮点。据统计，自1992年至今，全国已有20余个省份试行了省管县。现在，“省管县”的改革再次被推到幕前，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革路径在逐渐变得清晰起来。

目前，“省管县(市)”的改革路径包括了两个互相衔接的部分：一是在财政体制上推进“省管县(市)”改革。财政体制上的改革突破，是向“省管县”模式转变最直接也最便捷的切入口；二是在有条件的省份，依法探索财政体制和行政体制统一的“省管县(市)”改革，在逐渐摸索配合政治体制改革。

归根到底，“省管县”的改革涉及到利益的重新调整和权力的重新分配。从“市管县”走向“省管县”，能否实现带动县城经济的发展，缩小城乡差距的改革初衷?政府部门是否能够承担和面对所面临的地区差异、利益分配和权力格局等带来的一系列压力和阻力?被脱去了一层权力的地级市又是否做好了准备?对此，本刊采访了几位专家和官员，将他们的看法一一集纳陈列，供读者参考。

在市管县的体制下，市级机构实际上多起着上传下达的功能。县里要解决实际问题往往还要直接找省厅才能真正解决。而相应的省里的一些决定要经过市级才能落实到县里，这里面就多了一个环节，不利于政令的顺畅。

但省直管县这种体制上的大手术，会牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。因此，省直管县的改革应当是在具备条件的地方先进行改革尝试，条件暂不具备的可以等条件具备后再试，不可一哄而上。同时，由于各省的经济实力、地域面积、人口数量、社会关系等方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革也不能“一刃切”。

我认为，“省管县”的改革总体上分为三步：第一，日前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，同时适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二，市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能有增有减，县的职能合理扩充。第三，市进行改革。合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(其级别可保留，但只负责管理城市本身)，省直管鼠

如果说，我们以往的所有改革都要考虑群众的承受度，那么，“省管县”这项改革所要进行的机构和人员的调整，将主要考验地级市及官员的承受度。从改革试点的情况来看，这_层级还有不少疑问和困惑需要解决，在表面上不好对改革提出反对的意见，但心里可能还有些抵触和失落感，在这方面还应做大量艰苦的工作。因此，“省管县”要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

以前我们国家是通过中心城市的建设来加快城市化的进程，这对推动社会经济发展有重要作用。但是随着社会主义市场经济的建立健全及政府职能的逐步转变，原有的财政体制的一些不适应开始逐步显现。对于“省管其而言，其主要内容是财政管理体制的转变。现阶段地方政府间的财权与事权并不完全相匹配，地方多级财政层级也相应地增加了财政成本，降低了财政管理的效率。从各方面来说，“省管县”改革都是势在必行。

在“省管县”改革中，对于利益分配关系的变化而带来的市与县之间新的利益联结关系，应该通过体制创新给省、市、县、乡四级地方财政一种合理的利益导向，使市对县原有的带动效应不会因为改革而弱化。不要因为缺少有效的监督约束机制而产生“一放就乱，一乱就收，一收就死”的恶性循环。

在改革中应该主要把握几个方面的政策取向：一是财政体制的扁平化需要渐进地带动行政体制的扁平化，贯彻分税分级财政体制，这样有利于政府精简和政府职能的合理定位；二是在改革的初始起步阶段，“省管县”的试点工作往往都是在一些经济条件比较好的县中进行，给这些县“松绑”来刺激经济的发展；而在另一方面，对那些相对较贫困的县也应给予关注，通过省级财政的转移支付来满足贫困县的基本公共服务；三是在改革中应建立有效的约束机制。在由“市管县”到“省管县”的转变过程中，必然对省级政府提出更高的要求，其中包括省对县转移支付的要求，合理指导县域经济发展以及监管的要求，避免地方政府在扩权或财政体制的变革过程中缺少合理的激励机制而导致行为扭曲。