向玉露

本刊记者:邓教授您好,大部制是目前我国政治体制改革的重中之重,您能谈谈对这一行政体制变革的看法吗?

邓大松:大部制改革,就是把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组,它是成熟市场经济国家通行的行政管理方式,也是我国行政管理体制改革的方向。实行大部制,有助于改变当前政府机构重叠、职责交叉、政出多门的局面,降低管理成本,提高工作效率。因此,舆论对于中央的这一改革新思路普遍给予积极评价。

实行大部制有利于优化政府组织结构,完善运行机制,加强部门间管理和综合协调。行政部门划分过细、部门之间职能交叉重叠过多,会导致职能分工不明确、协调沟通困难、决策周期长、成本高,影响到经济社会统筹发展。因此,实行大部制改革,整合职能相近的部门,能够形成更加精干高效的现代政府组织,使政府行政运行更加顺畅。

实行大部制有利于理顺政府与社会、市场的关系,构建服务型政府。我国近三十年的政府战略基本上是一个经济“赶超型”的战略,政府深深地介入了经济生活,促进了中国经济的持续高速发展,但也带来了一些经济负效应,导致某些公共服务和公共物品地缺失。因此,大部制改革有利于进一步促进政府职能的合理定位,有利于加强中央政府的宏观调控、政策规划制定和维护法制政令统一实施等宏观管理职能的实现,更好地履行政府的公共服务职能。

实行大部制有利于整合资源和完善政府运行机制。大部门体制,有利于人、财、物等在一个更大部门流动,抑制众多部门争机构、争编制、争级别的冲动,打破部门壁垒和部门封锁,也可以减少部门之间有可能形成的内耗,减少不必要的协调会议,提高行政效率,更可以推动政府部门集中办公,实行办公集约化而降低行政成本,简化办事程序,提高办事效率。同时,在大部门体制下,可以配套进行政府决策机制、执行机制和服务机制的改革,从而优化政府运行机制。

实行大部制有利于建立权责清晰的管理体制,建设责任政府。机构设置重叠、部门过多,必然导致职能分散、政出多门、监管不力、权责不明晰等弊端。譬如,在食品卫生、食品安全监管方面,农业、林业部门管农产食品生产,质检部门管非农产食品的加工和质量标准,工商部门管流通,商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口,卫生部门管餐饮,食品药品监管部门管综合协调。这种责权的纠杂,造成我国食品安全问题屡治不绝。由于机构设置不科学、不合理,不仅使政府倡导的官员问责制操作性弱,还为官员推诿责任提供了借口。而实行大部制,大的部门内部进行详细分工,可促进决策权、执行权和监督权的分工明确、责任细化,也就为追究过失官员的责任提供了制度保障。因而实行大部制无疑会对行政问责、建设责任政府产生积极作用。

实行大部制也有利于推动地方政府进行行政体制改革。地方政府各职能部门的设置,往往是比照中央政府,即使一个管理范围较小的县级政府,其各个职能部门也是“五脏俱全”。事实上,地方政府主要是执行中央的决策,推行大部门体制有利于执行效果的提高,也可以解决各级政府上下一般粗的问题,有利于地方政府更加精简,将更多的人员用于公共服务方面。大部门体制在中央政府的探索,无疑将为地方行政管理体制改革营造良好的氛围。

本刊记者:实行大部制后,原先分散于多个部门的行政资源能集中到少数部门,提高各级政府的行政效率。在合并重组的过程中有哪些地方是值得引起关注的?

邓大松:大部制改革是我国政治体制改革的一个系统工程,有几个问题需要特别注意。首先大部门是多个部门的组成,这种组合一定是有机的合并,所谓有机合并必须满足五个条件:第一,合并的部门其工作性质必须是相同或类似;第二,合并除机构精简和降低成本外,还必须有利于宏观调控,提高工作效率;第三,合并必须有利于国务院在行政方面对各部门的直接管理与约束;第四,合并必须有利于地方政府同上级政府沟通与联系;第五,合并必须有利于形成合力和创造力,提高行政生产力。大部门体制改革,涉及到部门之间重组、人员结构调整、领导职数减少等问题,这些利益格局的变动,是体制改革的重要因素。

其次,在转型期,增加了部门内部协调的负荷和难度。大部门体制的一个重要特点是机构大、职能广。随着部内组成单位的增多,部内的协调任务也会增加。在这种情况下,主要承担协调任务的办公厅、总秘书处会超负荷运转,其状况表现为公文积压、机能紊乱、机构臃肿等。同时,大部门体制是一种新的制度,部内各单位需要一个磨合期,才能较好地建立彼此之间的合作关系。在磨合期,一个部门内部的司局之间或者处室之间的矛盾,可能不亚于不同部门之间的矛盾。如果大部不能顺利渡过磨合期,不能及时协调矛盾,大部就有重新分开的可能和必要。

再次,部门行政首长与其下属之间可能产生新的矛盾,超级大部的产生也有可能加剧同一层级部门之间的权能之争,加重政府首脑的协调负荷。大部门体制会增加部门行政首长的管理幅度,部长对其下属各单位和人员的领导艺术和监督控制能力就显得极为重要。新的大部门产生后,一方面与原小部门之间的权能关系不平衡,另一方面与其他新大部门之间新的权能关系无法在短时间内获得平衡。实行大部门体制后,大部门之间的矛盾、冲突只能由政府首长协调解决,这就在一定程度上加重了政府首脑的协调协调责任。

此外,我国大部制改革还没有相关明确的法律法规保护,容易造成机构和管理的不稳定性。通过法律的硬性规定保证政府机构的相对稳定性和改革的成果,这是西方发达国家机构改革的一条重要经验,如日本的《国家行政组织法》、《关于行政机关职员定员法》等,规定了内阁各个部门设置的标准、领导职数、领导体制、组织体系和局级机构的最高限额,及公务员总量控制,这使得日本的行政编制一直呈负增长趋势。而且,有法律作保障,还可遏制腐败的发生、部门权益的膨胀和行政开支的扩张。但目前,我国立法体系中还没有专门的法规文件,因此,可能会造成对大部制改革过程中的人员编制、领导职数、机构变更程序、各机构的权限、经费预算等出现问题,评判标准的随意性可能增大。

总的来说,我国大部制改革还处于探索阶段,缺乏可借鉴的成熟经验。在当前复杂的国内外环境下,如果改革的目标不明确、没有循序渐进,极易造成改革一哄而上,追求形式主义或搞花架子,浪费有限的资源。

本刊记者:您看这些问题需要如何妥善解决呢?

邓大松:从根本上说,大部制改革是一种权力结构的重组和再造,以及与机构改革相对应的职能调整和重新界定,这就提醒我们,大部制改革不能只停留在简单的机构合并层面,而必须同政府职能的继续转型相结合。应进一步理清政府与市场的关系,充分发挥市场在资源配置中的基础作用,尽快完成由管制型政府向管理型政府、服务型政府的转变。

大部制改革要与其它改革相配套。比如,财政体制改革,完善民主理财制度;社会改革方面,通过建立真正意义上的服务型政府,扶持社会志愿组织,为地方基层政府的有效管理提供平台。

要借鉴国外先进经验,优化我国的机构改革。进入现代社会,随着经济社会发展,为解决政府管理事务越来越多、管理机构也相应增加的问题,国际上先进国家普遍采用了大部制。发达国家无论大小,内阁部门一般保持在15-20个之间,而发展中国家则相对多一些,在20-30个之间。市场经济发达的西方国家政府组成部门一般比较少,普遍设置了大农业部、大交通部和大环境部,分别综合负责农、林、牧、副、渔业政策,陆、海、空交通运输政策和环境保护政策等相关的政府事务。大部制的实行是国际化的客观要求,在中国推行大部制改革之际,研究国外的先进经验,学习借鉴西方国家的模式,可为优化我国的机构改革提供良策。

不能只将政府机构改革仅仅当作是政府部门之间的调整,过多地着眼于机构与编制的精简,或只是在上下级之间、同级政府的不同部门之间放放收收,这有违大部制的精神。我国的政府机构虽然经过多次改革,各级政府的职能已经有了很大的转变,但仍然还存在着越位、缺位、错位和职能交叉的问题,普遍存在着政治、经济职能过强,社会职能过弱的情况。因此,转变政府职能才是深化政府机构改革的核心和关键。应以大部制改革为契机,坚持有进有退,有所为有所不为的原则,切实转变政府职能。

另外,还需加强法制建设,逐步实现政府机构法定化,把健全监督和制约机制放在首位。理顺政府各部门的关系,按照“决策、执行、监督”的改革思路,重构政府权利结合和运行机制。

附录:改革开放后,我国经历了五次较大的行政管理体制改革:

[1]1982年,国务院多达100个的组成部门被撤并了39个,并打破了领导职务终身制;

[2]1988年,改革重心由农村转向城市,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”;

[3]1993年,以邓小平南方谈话时强调的“建立社会主义市场经济体制”为目标进行了改革;

[4]1998年,国务院40个组成部委,减少了11个,公务员3.4万人减了1.7万人;

[5]2003年,改革的重点是深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。