仝利民　王西民

摘 要：社会保险制度最早产生于19世纪80年代的德国，是俾斯麦政府为了维护社会秩序的稳定和构筑社会安全网而推出的重要的社会保障制度，也得到了后续更多工业化国家的积极响应。这一制度不仅实现了由传统家庭保障向现代社会保障的转变，而且实现了工业社会的快速发展和人民生活水平的极大提高。但是当人类跨入21世纪，面临人口老龄化、经济全球化和科技信息化的挑战，如何建立可持续发展的社会保险制度，成为考验世界各国政府智慧的一道难题。

关键词：社会保险；老龄化；全球化；信息化

中图分类号：C979 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)03-0042-07

作者简介：仝利民，华东理工大学社会学院讲师； 王西民，上海财经大学《财经研究》编辑 (上海 200433)

一个社会就是为了其成员的共同利益而去冒险的合作团体，它一般包括两个方面，在诸多个体和集团之间，既有利益的认同，又有利益的冲突。任何一个社会，其社会制度，如宪法、法规和社会程序等，都会对个人的“生活选择”产生深刻的影响(注：[英]尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》，郑炳文、穆怀中等译，中国劳动社会保障出版社2003年版，第48页。)。而保险则是为社会成员提供风险保护的工具。从商业意义上看，它是按照合同规定，建立风险基金，进行补偿或给付的一种经济补偿制度；从社会意义上看，它是一个风险共担、互助互济的社会制度体系。因此，社会保险是国家通过立法而建立的一种社会保障制度，目的在于通过社会集资，对因遭遇生育、年老、失业、疾病、伤残和死亡等不可规避风险的袭扰而暂时或永远失去劳动能力的受保劳动群体提供一定程度的补偿和服务，使他们能享有基本生活，以确保社会稳定。从本质上看，社会保险所具有的立法强制性、社会互济性、经济福利性、贫困预防性和对象特定性等特征，决定了其风险、权利与义务的一致性，以及返还待遇的差别性，直接涉及政府、企业和个人三方的利益。马克思说过，人们所奋斗的一切都与利益有关，利益是促成制度变迁的根本动力。社会保险制度亦是如此，在走过了一百多年的曲折路程之后，面对社会结构、经济结构、政治力量等多方因素的变化，社会保险制度本身也将不可避免地处于利益博弈的均衡-非均衡-均衡的动态变化过程中。

一、社会保险制度缘起于社会各项基础

任何制度的产生都是建立在一定的社会环境、经济基础和政治基础等各种复杂因素的冲突与调和之上的。制度的本质是人类利益博弈的一种均衡，从制度发生的过程看，制度体现的是一种博弈，是不同利益主体相互博弈的结果；从制度的功能看，制度为人们提供了一种准则，并进而使人们形成不同的行为预期，提供了不同的激励；从制度的具体表现看，制度体现为人类合作的一种共同知识。社会保险作为一项重要的社会制度存在，它也服从这样的制度属性。具体来说，社会保险制度在社会功能上具有收入再分配和缩小贫富差距，实现社会公平；在经济功能上具有保障社会扩大再生产的人力资源供给，调节市场的生产与消费；在政治功能上，能够保障、促进社会的稳定及和谐发展。这些功能的正常发挥受制于一国所处的历史阶段、社会经济发展水平以及不同政党、政治力量的发展变化等诸多因素的影响，也直接决定了社会保险制度的制定、实施及其运作的可持续性。

(一)社会基础：社会保险是社会化大生产的产物

工业革命是一场划时代的革命，标志着人类生产和生活的重大改变。它不仅是一项技术上的革命，而且是一场生产方式、生活方式、思想方式和社会经济关系的革命(注：李大农、李福钟：《经济文化学》， 北京师范大学出版社2002年版，第105-106、107页。)。

首先，社会群体结构发生了变化。当工业革命促使人们的经济生活由以乡村为主转变为以城市为主后，大批的劳动人口从农村进入城市，导致依靠薪酬维持生计的劳动者阶层日益庞大，并逐渐成为社会群体结构中的主体。

其次，风险的性质发生了变化。人发明了机器，机器又替代了人力，人与物的异化对维持人的生存带来了不确定性。特别是当这个庞大的劳动群体遭遇疾病、工伤、失业、年老等问题时，就意味着劳动者将会失去劳动收入和最基本的生活保障，致使个人风险演变为社会性风险。

再次，社会性风险要求保障方式需要改变。一方面，在以物质资料扩大再生产为内涵的新型经济结构中，社会分工的细化要求在生产环节实现生产与消费的分离，而商品经济的发展又借助于市场的作用使这种分离成为可能，并最终打破了自然经济状态下传统的自给自足的家庭式保障，这迫使政府必须在全社会范围内建立新的安全保障体系；另一方面，工业化生产的社会性风险必然增加了社会的不稳定因素，这种社会性系统风险仅依靠采取事后补救性措施的社会慈善、救助已经不可能从根本上解决问题，也同样需要各国政府开始考虑从贫困预防的角度建立能够适应工业化社会的新保障制度措施。

(二)经济基础：经济发展水平是决定社会保险发展的根本要素

工业革命的降临，极大地促进了一国国民经济的快速增长。恩格斯说：“所有过去应用蒸汽机和机器所获得的惊人成果，和1850-1870年建的巨大产量比起来，和输入输出的巨大数字，和聚集在资本家手中的财富以及集中在大城市里的劳动力的巨大数字比起来，就微不足道了。”(注：李大农、李福钟：《经济文化学》， 北京师范大学出版社2002年版，第105-106、107页。)首先，工业革命促进了社会生产力水平的空前提高，为社会保险制度的制定和实施奠定了坚实的经济和物质基础。其次，维护探求自然规律的自然科学知识体系的形成和科学技术创新的广泛应用，在带来远洋航行可能的同时，也需要规避远洋运输的危险损失，以契约为核心的商业保险应运而生，这都为社会保险制度的建立和运作提供了相应的技术支持。

(三)政治基础：保证社会稳定和国家政权不受侵害是社会保险产生与发展的原动力

一项社会制度的出台，起决定作用的根本因素在于社会改革的政治价值。同时，作为人类的一种自我保护措施，必然要反映到国家和政府的职能上来。

首先，意识形态是促成社会保险发展的动因(注：[英]尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》，郑炳文、穆怀中等译，中国劳动社会保障出版社2003年版，第48页。)。社会保险制度在后发的资本主义国家德国而不是在老牌的工业化国家——英国首先建立，有其特殊的政治原因。一方面，主张劳资合作和实行社会政策的新历史学派认为，国家应当直接干预经济生活中的管理和负起文明与福利的职责，这为社会保险制度的产生奠定了理论基础；另一方面，德国社会革命运动高涨，要求保护劳工的呼声渐高。为了平息社会革命运动，俾斯麦在接受新历史学派思想的同时，认为养老保险是消除革命的廉价投资，如果产业工人不安心于现状和现实地位，任何对革命付出的代价都将会更为严重(注：魏新武：《社会保障世纪回眸》，中国社会科学出版社2003年版，第23-24页 。)。于是推出了“胡萝卜加大棒”的社会保险制度。

其次，以新历史学派、凯恩斯、贝弗里奇等为代表的经济、保障理论的勃兴为政府干预市场提供了坚实的政治理论依据。社会保险制度的产生即为政府干预市场的典范，也是政府扩充权威性和功能的表现。

再次，大量的自由劳动者、巨额资本以及科学技术的发展极大地带动了市场经济的发展，需要政府作为主体来承担在维持市场竞争前提下适当保护劳动者合法权益的责任，即政府推行社会保险制度是为了满足获得资源配置的整体社会效应的内在需要。

(四)文化基础：现代社会保险制度的催生素

所谓“文化”就是人类生存和繁衍的模式，它与“价值”常常保持着不可分割的紧密联系。不同的文化往往形成一种特定的“持久信念”——价值，即一种特定的行为模式(工具论的价值)或存在的目的状态(最终的价值)(注：李醒民：《价值的定义及其特性》，《哲学动态》2006年第1期。)。这种价值观构成了社会制度的内在变量，也就是说一切社会政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值和分配价值。无论是主张社会价值渗入社会行动的“道德起源论”，还是认为宗教是国家福利制度形成的重要根源的“宗教起源论”，都在社会文化和社会福利制度之间搭起了一座“因果桥梁”。福利文化则将价值观和行为习惯结合起来，认为价值观影响人们对权利和义务的看法，价值观又通过行为习惯找到了它在实践中的表现方式；这两个部分组成的福利文化，一方面是以正式的社会福利制度的形式表现出来，另一方面见于家庭、朋友和邻居间的非正式的互助。

价值观主要影响制定社会政策的决定选择，而制度安排则受到国家特色的影响。由于各国纷繁复杂的文化背景和价值观念，社会保险制度在保持国家责任、法律强制等共性的同时又各具特色：如日本福利制度的文化特质是强调公平与平等、慈善父权与家庭主义、尊重权威和善意政府等，英国福利制度的文化特质是强调自由放任的个人主义、效用主义和社会民主主义；瑞典福利制度的文化特质是强调务实、意识形态、具适应力的和有道德的观念(注：毕天云：《社会福利场域的惯习》，中国社会科学出版社2004年版，第16页。)。

由此可见，社会保险制度的产生和发展，决不是任何“单因论”所能完全解释的，它是当社会生产力发展到一定阶段时，在经济结构变化导致社会结构变化中形成的一种综合价值，是经济、社会、政治乃至历史文化与民族传统诸多因素交互作用的结果。

二、社会保险制度面临着内外双重压力

国际劳工组织这样评价社会保险制度的出现，“在社会政治历史上，没有什么事情比社会保险更能急剧地改变普通人们的生活了，这种保险制度，使人们在因公害事故、健康不良、失业、家庭生计承担死亡，或因任何其他不幸使收入受到损失的情况下，不至于沦为赤贫”(注：联合国国际劳工组织：《社会保障基础》，吉林大学出版社1987年版，第21页。)。马歇尔也认为，“强制性的社会保险在三个方面是新颖的：它涉及对工业事务的一种新的干预类型；在公民和政府之间形成了一种新的关系形式；在财政和行政方面也产生了新的要求”(注：杨伟民：《社会政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第147-148页。)。这些对社会保险制度的肯定，说明它的存在是符合社会经济发展与人类追求幸福生活的客观要求的，也是被广泛的社会现实所佐证了的历史经验。

但是，制度经济学告诉我们，即使一项有用的、合理的社会制度，其规范行为的力量往往多数来源于它们的不变性；然而当环境发生变化，那么不便的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调解(注：[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第464页。)。特别在现代社会中，当人口老龄化、经济全球化和科技信息化的浪潮澎湃而至时，它们对社会保险制度的冲击已不是单方面的或简单的负面作用，而是一种对社会结构、经济结构、政治理念甚至价值观念的强烈冲击。这种冲击力足以撼动社会保险赖以存在的各项基础，对社会保险制度的可持续发展带来了巨大的内在压力和外在压力。

(一)内在压力：来自人口老化、产业结构高级化、就业方式非正规化的挑战

1.来自人口老龄化的挑战

人类在进行社会物质生产和再生产的同时，也时刻进行着自身的生产和再生产，在出生、死亡的更替中形成不同的年龄结构。在社会保险制度推出的初期，虽然欧洲的一些国家率先出现了人口老龄化现象，但进程缓慢，人们在享受养老、医疗保障的同时，无须担忧制度的财政来源问题。当人类进入21世纪之时，世界性的老龄化趋势逐渐显著，“传统的对税收和给付的调整方式已经不能取得令人满意的成果。……社会保险的赤字压力源于现收现付制，在这个制度中我们承诺了一个给付水平，然后试图寻找能够为其提供资金的方案。面对当前的人口状况，这实在是一种不负责任的态度”(注：[美]马歇尔·N.卡特，威廉·G.希普曼：《信守诺言——美国养老社会保险制度改革思路》，李珍等译，中国劳动社会保障出版社2003年版，第16页。)。

首先，由于人口老龄化是由生育率的降低造成的，因此人口老龄化一方面会造成劳动力人口的减少和劳动力人口的年龄老化，另一方面老年抚养系数增高又加重现职劳动人员的负担，致使养老金支付制度难以为继。

其次，人口老龄化的结果又会导致老年人养老、医疗、健康和护理照料的费用支出大大增加，引发政府的财政危机。

再次，人口老龄化还会影响到社会财富在代际之间的分配，改变代际之间的契约关系，“代际契约”崩溃的悬念由此而生。所有这些因素，既影响到社会保险制度的公信力，妨碍经济效率的进一步提高，又加大了政府的财政压力，进而动摇了社会保险赖以存在的经济社会基础。

2.来自经济结构与就业状况改变的挑战

作为工业化产物的社会保险制度，自诞生之日起便带有“法理性契约关系”的特征，以立法为前提，以强制实施为手段，成为工业化国家解决劳动者由于失业、工伤、年老、疾病等风险带来的各种社会生活问题的有效的制度性措施。但是，作为一项与就业相关联的“就业关联制度”，在人类进入到后工业化、信息化社会后，人类早先的就业体系的法律前提和社会前提被“现代化掉了”：大规模失业被整合成一种崭新的多元化的以不充分就业形式出现的职业体系，伴随而来的是所有与之相关的危险和机会(注：[德]乌尔里奇·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第8页。)。特别是随着国际市场竞争的日益激烈和高科技的飞速发展及应用，在工业化国家产业结构发生重大变化的情况下，劳动者的就业状况发生了巨大的改变。

(1)产业结构的变化导致劳动力市场结构发生变化。20世纪70年代以后，工业化国家产业结构发生重大变化，传统制造业逐渐衰退，低技术、劳动力密集型产业大幅减少，甚至消失，代之以高技术、知识密集型产业迅速发展。一方面，现代企业具有专业性强、技术含量高的特点，进入门槛较高，一般劳动者很容易被拒之门外，如传统制造业等核心劳动力面临着被边缘化的危险；另一方面，高科技产业不同于传统的劳动力密集型的大机器生产，它是一种跨越生产各部门和消费者之间的新的网络化产业，具有以服务需求为生产目标的特性，表现出一种相对的不确定性，导致劳动者生产岗位的不稳定。因此，产业结构的变化致使陷入失业困境的劳动者增多。

(2)产业结构的变化导致就业方式发生改变。随着工业社会逐步进入了后工业社会，特别是知识经济的兴起，改变了传统的大规模、标准化生产方式，代之以分散的、相对独立的生产和销售方式，就业方式也由固定的、正式的就业方式转向灵活弹性的、非正规的就业方式。这种“非全职、非全时、非典型”的灵活就业方式，虽然是新经济条件对劳动力市场的客观要求，也是知识经济时代特征在劳动力市场上的客观反映，但是它的出现，却打破了传统社会保险制度下，以劳动就业为前提、通过工薪税或费进行筹资的社会保险基金筹资的条件，一方面使得传统的缴费或缴税型社会保险制度失去了应有的作用，另一方面也加大了政府收缴费或税的管理成本，致使靠收费或税形成社会保险基金的财政来源越来越困难。

(3)产业结构的变化导致风险观念发生改变。如果现代化被理解为一个已变得自发的革新过程，那么必须接受的是，现代化本身也在老化。其一，现代工业社会以自然资源及文化的存在为前提，但是在一种过度的现代化过程中，其储备正在被消耗殆尽(注：[德]乌尔里奇·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社2004年版，第96-98页。)。因此，工业生产的无法预测的结果——环境问题是工业社会本身的一种意义深远的制度性危机。其二，工业社会已经由其本身系统制造的危险而身不由己地突变为风险社会，产生了新的利益对立和新型的受威胁者共同体，它的政治实施能力仍旧是一个悬而未决的问题(注：[德]乌尔里奇·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第53页。)。其三，工业时代的确定性渐趋消失，而生活模式的多元化又逐渐显现，决定了技术创新成为企业生存和发展的关键因素，以冒险为基调的风险投资已成为提升一国综合国力的重要因素，高风险成为一国必须面对的课题。因此，社会风险下的风险规避机制，已经远远超出了现行社会保险制度所涵盖的保障范围。

(二)外在压力：来自经济全球化的挑战

全球化本身是一种经济现象，是指商品、服务与知识、资本、技术、人才等在国际间的加速流动，由此形成各国市场和各地区市场的一体化，它具有优化资源配置、提高经济效率的正面作用。但是，随着经济一体化程度的不断加深，全球化已经超越经济领域，逐渐演变为一种社会过程，它不仅是一个社会经济命题和思想文化命题，更是一个实践政治命题(注：杜祖基：《从经济全球化和亚洲金融危机看香港的经济转型》，《科学学研究》2002年第6期。)。其实质是一种国家经济愈益开放、并超越于国家的国际经济政治对一国经济的影响越来越大的经济、政治现象，它对作为一国社会政策核心内容的社会保险来说构成显现的或潜在的制度性风险。

1.全球化考验社会保险制度的正常运行

政府对社会保险的控制是通过制度供给和获取资金的使用权而达到均衡的(注：万明国：《社会保障的市场跨越》，社会科学文献出版社2005年版，第51页。)，全球化消除了资本流动的国界障碍，促使资本在国际间快速流转，打破了社会保险制度在既往框架下的制度供给与资金使用的均衡状态。对资本输出国(发达国家)来说，可能导致本国产业空洞化、劳动力就业机会减少、失业率增大等问题。这一方面既减少了社会保险基金收入，另一方面又增加社会保险基金支出，导致输出国政府的财政压力增大。而在资本输入国(不发达国家)之间，由于竞争的关系，采取了各种税收优惠政策和低工资、低保障等吸引外资的政策；这一方面既加剧了世界上的贫富分化，另一方面又增加了资本输入国劳动力的风险，输入国的社会保障也同样面临严峻的考验。

2.全球化考验社会公平和社会和谐

全球化是贸易的全球化和资本的全球化，从理论上看，各种要素在世界范围内的自由流动必然会促使世界市场上要素价格趋于一致；然而事实上，劳动力工资趋同的迹象却难以看到。在全球化的过程中，不仅发展中国家与发达国家之间的收入差距扩大，而且发达国家内部和发展中国家内部的收入不平等也在加剧，这与社会保险制度的缩小贫富差距、实现社会公平和公正的社会意义相左(注：宁光杰、张宝忠：《经济全球化与收入分配差距问题》，《当代经济研究》2004年第9期。)。

3.全球化考验社会保险基金的安全运作

社会保险制度的根本目的就是要为参与者提供稳定的、充足的和可以预测的经济保障，这种保障来源于建立数目庞大且运作良好的社会保险基金。而以放松管制为核心的金融全球化进程的加快，在有效配置资源、提高金融市场效率的同时，也使国际资本的流动越来越脱离实体经济运行；加之资本大规模的无序流动，蕴藏着引发金融危机的风险；这对停留在金融市场中寻求增值机会的社保基金的安全构成了潜在威胁。

三、可持续发展的社会保险制度：多元化的需求与制度供给

社会保险制度是人类文明发展的结果。虽然说在现代社会发展过程中，社会保险制度的变革不得不面对老龄化、全球化以及信息化潮流的冲击，但寻求制度供给与需求均衡的动力却不会因此而停滞不前。如何化解当前社会保险制度中的矛盾问题，最大限度地实现人道性、竞争性、公平性和和谐性的制度均衡，是一个涉及政治、经济、社会、文化等多方领域的综合命题。因此，研究社会保险制度的变迁应该从现代社会、经济、政治、文化、法律等角度，在制度供给和需求的相对均衡中，研究制度变化的过程，而不能仅仅局限于历史的横断面，进而解释这些制度的作用，和他们所适应的社会经济关系，以及预测社会经济的发展方向，等等(注：练生春：《制度主义的兴起与整合》，http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2005/6/2/5912.html。)。本文认为，现代社会所产生的多元化需求应该由多元化的制度供给来满足。

(一) 现代社会下的社会保险制度的需求视角

人类需求是理解福利制度的关键，是社会资源分配和福利制度运作的价值基础。从广义上看，需求是为了生存、福祉和自我实现的生理、心理、经济、文化和社会要求。每个人都有基本需求，福利制度就是回应和满足基本需求的。问题在于需求是特定时期的价值判断，反映出个人与社会之间永远存在的紧张与潜在的冲突，表现为充满争议的概念特征。作为正式规则的社会保险制度能否保证经济生产与社会消费的顺利进行和满足绝大部分人的基本生活需求，都需要从需求理论的角度考察人类社会经济活动中的新变化和新需求。

1.传统的社会救助制度主要是解决贫困发生后的问题，承担的是对贫困的治疗功能

社会保险也是随着人们对解决贫困问题认识的提高，从积极预防贫困发生的角度所采取的应对措施。然而当社会发展到今天，贫困更多地表现为相对贫困，而且导致贫困发生的原因也呈多元化趋势。从社会学的角度看，相对贫困更多地表现为一种社会的相对剥夺感，即“社会排斥”，而被剥夺和排斥的更多的是机会和权力等。此时，单纯从经济角度出发的社会保险就无法解决这种相对剥夺、排斥感的问题。因此，现代的社会保险制度的政策目标应该考虑如何从预防被剥夺、被排斥的角度防止贫困的发生。

2.传统的社会保险制度对应的是人类以生活必需品为主的消费模式，它是由人们的生理需求支撑的，具有刚性特征

然而随着社会的进步，人类从生活必需品时代进入了耐用消费品时代，消费模式发生了根本变化。耐用消费品时代的消费模式是由一系列的制度和结构因素支撑的，具有弹性特征。要顺利实现消费渠道的畅通，必须有恰当的制度支持。显然，由于社会保险制度的改革和完善往往滞后于人类现实生活中的新要求，从而导致人们对未来生活的不确定性所表现出某种忧虑。因此，要形成与耐用消费品时代相适应的消费模式，最基本的制度条件就是不断完善社会保障制度，即不断完善适应新需求的、可持续发展的社会保障制度(注：孙立平：《断裂》，社会科学文献出版社2003年版，第39-42页。)。

(二)现代社会下的社会保险制度的供给视角

在人类的社会活动中，存在着经济生产和社会消费两大部分。经济政策关注生产与效率，社会政策关注消费与公平。经济活动与经济政策是社会消费与社会目标的手段，社会消费与社会政策是社会活动的目标。社会政策的实质就是满足需求的社会安排与制度设计，而作为社会政策之一的社会保险制度可以看作是以满足基本需求为核心的福利制度安排，它不仅以需求的界定为依据，而且深受社会经济、思想文化的影响，表现出一定的局限性。要突破局限，需要重新审视社会保险制度的供给。

1.从经济水平看社会保险供给

社会保险制度在本质上是一个国家对经济问题的干预，广义上，经济政策通过宏观调控可以促进经济增长，实现生产与消费的合理配置；狭义上，经济发展水平和财政资金的充裕程度决定着社会保险的财务状况，这两方面都反映出经济水平与社会保险具有的内在联系。当经济高速发展时，充分的经济保障促使社会保险制度得以良性运行；但是，当经济发展减速时，一些国家则把社会保险看作为经济增长的负担，认为社会保险会降低劳动生产率和削弱国际竞争力；一些国家则长期推行高福利、高消费、高税收政策，不仅降低了劳动生产的增长速度，而且导致生产萎缩，财政不堪重负。其中蕴含的共同问题就是如何处理经济发展和社会保险的关系问题，特别是人口老龄化进程的加快，更加凸现了这一矛盾。对这一争论不休话题的继续研究，直接关系着社会保险制度改革中的制度设定问题。

2.从社会发展看社会保险供给

社会保险制度本身就是让全体国民共享发展成果的基本制度安排，它具有再分配和社会投资的功能，是社会政策在社会福利领域的一项重要内容，构成了绝大多数国家社会发展的主体内容，成为社会文明和进步的重要标志。然而，由于强势群体在社会意识和政策法规等不同层面上对弱势群体的排斥，致使被排斥者无法分享经济发展、社会进步的成果，这从根本上偏离了让全体国民共享社会发展成果的基本制度目标。因此，如何给被排斥的弱势群体提供机会和权力等，是关系到社会保险制度可持续发展的重要问题。

3.从国家权力看社会保险供给

国家政府作为社会保险制度供给的核心要素，一般承担着决策主体和执行主体的角色，表现出国家权威的鲜明特征。这种政府的权威角色曾经在西方福利国家中空前强化，但是当政府出现官僚、低效的服务不佳状况和不堪重负的财政问题时，面对需要的多元化，政府是否仍然具有担当保证人的能力，令人质疑。特别是全球化进程减弱了一国政府对国内经济政策的控制力，即在全球化挑战国家权威时，政府能否继续保持社会保险机制的正常运行，需要在保险制度设计上有所创新。

(责任编辑：梁新华)