殷善福

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434025)

论农地产权制度的创新

殷善福

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434025)

我国农地产权制度存在着产权主体不明晰、承包经营权的内涵不明确、土地承包期不稳定、相关的法律法规不健全等问题。农地制度的创新应满足兼顾公平与效率、能够有效地克服外部性、能够有效地克服搭便车行为、能够有效地克服短期行为和投机行为等要求。因此，应明晰和规范农地的所有权、向以效率为中心的农地制度过渡、赋予农民长期而有保障的土地使用权、建立和完善农地流转制度、尽快建立现代农地制度的法律法规体系。

农地；产权制度；创新

在制度和制度变迁中，产权制度是经济制度中最重要的和最核心的制度，产权制度的创新是最重要的制度创新。制度经济学认为，产权可以理解为人与资源的一组权利关系，产权的功能主要是帮助人们在交易时形成一种预期。有效的产权制度能使人们在进行经济活动时或交易时，形成稳定的预期，从而规范人们的经济行为，降低交易成本，减少交易摩擦，实现资源的合理配置和有效使用。

1 农地产权制度存在的问题

改革开放以来，中国农村发生最深刻变化当属农村土地制度改革。而这一变革的核心为土地产权制度的变迁。这一产权演变的轨迹由以“共有产权(集体产权)为中心过渡到有限制的私有产权(土地承包权)为中心。这种制度安排有效地解决了“搭便车”行为和监督问题，降低了制度运行的成本，增强了制度的有效性。农村土地产权制度变革带来的制度绩效是有目共睹的。这场由农民发起的自下而上的产权制度变迁，进一步明晰了土地产权关系，达到了责权利的基本一致，具有某种帕累托改进的性质。但市场经济体制改革的推进和商品经济的进一步发展，使这种产权制度安排的局限性日益凸现。

1.1 集体土地产权主体不明晰

中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都有明确的规定。但是集体到底是指哪一级，法律规定则较不明确。如在《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有；在《民法通则》中则被界定为乡(镇)、村两级所有；在《农业法》中则被界定为乡(镇)、村或村内农村集体经济组织所有。土地产权主体不明晰必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象经常发生，造成对农民土地产权的随意侵害，造成农民对土地产权的不稳定心理，农民也形不成有效的、稳定的预期，必然降低土地产权制度的有效性[1]。因此产权模糊使产权主体不能形成合理的预期，短期行为之风盛行。

1.2 承包经营权的内涵不充分、不明确

事实上，中国农村的承包经营权为一耕种权。经营权从本质上来说应该属于使用权。即使是使用权，其也衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只具有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，其权能是残缺的。权利内容的不充分、权能的残缺，使得承包经营权无法行使自身的权利，在实际中必然损害产权主体——农民的利益。正是由于承包经营权是一残缺的使用权，才导致了土地使用上的随意性以及土地流转的困难，如集体随意解除土地承包合同，收回农民的土地；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地以及化公为私的现象时有发生。由于农民缺乏抵押土地使用权取得银行贷款的权利，使得农民对土地的投资不足[2]。

1.3 土地承包期不稳定

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短对其越有利；对土地使用者而言，希望所使用的土地的期限越长，对其越有利。在第一轮土地承包即将到期之前，中央又明确指出，土地承包再延长30年不变。但在现实生活中，农民的土地承包期常常被打断，不断地被调整。“3年一小调，5年一大调”就说明现实生活中，对土地承包期的频繁调整，而根本不是中央所规定的15年不变或30年不变。毫无疑问，频繁调整土地的承包期，造成土地经营周期的人为缩短，是造成农民不对土地进行长期投资，进行粗放经营、掠夺式经营，而非集约经营的根本原因。因为农民担心村集体随意变更其土地的承包期，使其苦心经营多年的土地投资化为乌有，成为别人的“囊中之物”。

1.4 相关的法律法规不健全

尽管政府在制定和实施有关土地产权的法律法规方面可谓是不遗余力，但土地产权的法律法规仍然不尽人意。一是有法不依、执法不严。尽管中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯。二是无法可依。有关农村土地产权的买卖以及地役的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。三是法律法规的内容笼统，不具有可操作性。如虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许其有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的随意性。

2 农地产权制度的基本要求

农地产权制度存在着与农业可持续发展不相适应的地方，就需要对农地产权制度进行完善。

2.1 兼顾公平与效率

社会主义国家对农村土地产权制度的改革比较注重“公平”问题，而资本主义国家对农村土地制度的改革重点在于促进土地产权市场的发展，即比较注重“效率”问题。若只顾公平，对土地进行不断的调整和细分，则土地的可持续性就无法实现。同样若只顾效率，对农民的“成员权”则必然会出现分配不公、贫富两极分化(一边是拥有土地的使用者，一边是无地可耕者)。

2.2 能够有效地克服外部性

外部性有正外部性与负外部性之分。正外部性是指使制度之外的其他人得到额外的收益或好处的作用；与之相反，负外部性是指使制度之外的其他人得到额外损失的作用。此处所指的外部性为负外部性。一项产权制度安排之所以有效，其中一个重要原因就是能够有效地克服负外部性，使外部性内部化。由于农地产权制度的残缺，使得农民的土地权利不断受到乡村集体的行政性干预；由于缺乏地役权，使土地使用者可以“以邻为壑”，给他人造成“外部”性；以及由于农民缺乏土地使用权的稳定感，而对土地进行粗放、掠夺性经营，对土地所有者(乡村集体)造成了“外部性”。所有这些都损害了农地的可持续发展，因此，建立一套完备的农地产权制度很有必要，以克服由于制度的不完备而导致的“外部性”问题。

2.3 能够有效地克服搭便车行为

若一项产权制度没有形成有效的激励——约束机制，制度内的“搭便车”行为就会盛行。这样，人们都不会出“卖力气”，都想占别人的便宜，故这种“奖懒罚勤”的制度安排对土地的经营泛滥可想而知。显然，这不可能使土地实现可持续发展。而现行的农地产权制度以家庭经营为单位，就有效地克服了“搭便车”的行为，降低了监督成本，解决了监督问题，使农地产权制度的有效性大大增强。因此，以家庭经营为单位的土地产权制度应该继续坚持。

2.4 能够有效地克服短期行为和投机行为

一项有效的产权制度安排能够给人们一个稳定的预期，以便人们能够对为了作出收益与成本分析，从而作出长期投资决策。此时，人们就形成了合理预期，能够对土地进行集约经营。反之，若一项产权制度不能给人们形成一个稳定的预期，则人们的短期行为与投机行为就不可避免。根据现行的农地产权制度安排，正是由于农民预期土地会不断被调整，才引起他们对土地进行掠夺性、粗放性经营，而不注意用养结合，致使土地质量下降、水土流失，严重破坏了土地的生态环境。也正是由于农地产权制度安排的不稳定，可以对其进行调整，以致于地方政府只顾眼前利益而不顾后果地征用农地，而且在农地征用问题上还存在着宽打窄用、征而不用等不利于土地可持续利用的问题。

3 农地产权制度的创新

3.1 明晰和规范农地的所有权

界定农地所有权，必须从不同农地的特点出发。(1)耕地所有权。耕地是农地中最重要的组成部分，耕地的所有权应归属于生产队。因为，第一，这符合合作化以后农地所有权制度的传统，具有“路径依赖”的特点；第二，耕地归生产队所有易于为农民所接受；第三，耕地对生产队所有是由耕地本身的特点决定的。(2)非耕地的所有权。由于林地、草地、荒山等的边界不易界定，为了便于管理，一般应划归村集体所有；原来乡镇办果园、林场、草场等从持续利用出发，其土地所有权应归乡镇集体所有；原来乡镇办企事业单位，基础设施占用的土地应归乡镇集体所有；村办企事业单位和基础设施占用的土地应归村集体所有。(3)明确农地所有权的内容。土地所有权不可能是绝对的，而是受到一定限制的。我国集体所有的农地至少应受到以下限制：第一，不允许农区以外的组织和个人(国有土地除外)拥有农地所有权；第二，国家垄断农地所有权市场，如果社区要出售农地所有权，只能出售给国家；第三，社区公有土地“农转非”的批准权在省级人民政府，严格控制土地“农转非”，以保护农地。

3.2 坚持公平与效率兼顾

公平与效率是现代经济中的一对矛盾，就现代农地制度来说，在农业生产力水平不高时大多数农民还必须依靠土地经营维持生存的条件下，实行“耕者有其田”的制度，强调公平优先就成为必然。但随着生产力水平的提高和商品经济的发展，当大部分农户的主要收入来自非农产业以后，现代农地制度才发展到以效率为中心的第二阶段。从目前我国农业的特点来看，就总体而言还未走出以公平为中心的第一阶段，但我国东部和中部部分乡镇企业较发达的地区，已经进入到以效率为中心的阶段。这种情况决定了必须进一步稳定农村土地的家庭经营制度，并在此基础上积极创造条件向以效率为中心的农地制度过渡[3]。

3.3 赋予农民长期而有保障的土地使用权

要赋予农民长期而有保障的土地使用权，其核心在于将农地的使用权独立化为农户的财产权。依据现代产权理论，产权的核心问题是使用权。因此，完善农地产权制度，最根本的就要明确、规范、稳定农地使用权，使之成为类似企业法人财产权的一种权利。为此，应制定相关的法律法规，以建立起使用者的农地产权制度。在这方面要解决的主要问题有：第一，长期稳定农地使用权。第二，农地使用权作为一种产权(或物权)，其完整性应包括农地的占有权、独立经营权、收益权、转让权以及租赁、抵押入股、转包、委托经营等自由。第三，农地使用权可以继承和赠与。第四，由政府颁发同样的农地使用权证书，并建立起农地使用权的登记、获得、转移等法律程序。

3.4 建立和完善农地流转制度

农地流转制度就是农地的有偿转让制度，在市场经济条件下，土地作为一种资源也必须要流动和优化配置，其权属的变更应该是有偿的。要建立和完善农地流转制度，第一，必须确立农地使用权的商品属性。即农地的使用权同其他商品一样，可以在产权市场上买卖，农民在土地上的投资及所形成的价值也都具有商品的属性，可以有偿转让，这是建立农民对农地长期投资预期的重要条件。第二，要规范农地流转的形式。国际上通用的一些流转形式，如买卖、租赁、招标、委托经营、入股、抵押等，原则上都可以采用。第三，要规范农地流转的法律程序。要制定相应的法律法规，对农地有偿转让的信息、适应范围、转让双方法律地位的审核，转让的申请和审查、权利变更的确认、登记和发证、转让的限制等，都要规范。第四，要建立必要的中介机构，为农地的流转提供及时可靠的信息，评价等咨询服务和法律服务，以实现农地与其它生产要素的优化配置[4]。

3.5 尽快建立现代农地制度的法律法规体系

现实的许多土地产权都没有上升到土地法权的地位，有的虽具有土地法权的地位，但没有发挥出法律的威力，以致于土地产权的有效保护机制难以形成，土地产权运用的随意性到处可见。因此，对其进行法制化管理，加大执法力度，对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

[1]唐 忠．农村土地制度比较研究[M]．北京：中国农业科技出版社，1999．78～79．

[2]叶剑平．中国农村土地产权制度研究[M]．北京：中国农业出版社，2000．27～29．

[3]迟福林．走向21世纪的中国农村土地制度改革[M]．北京：中国经济出版社，2000．32～35．

[4]林玉妹．构建立体产权关系：农村土地产权制度的完善与发展[J]．中共福建省委党校学报，2001，(1)：24～28．

2009-04-07

殷善福(1964-)，男，湖北京山人，讲师，主要研究方向为农村经济.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.026

F301.0

A

1673-1409(2009)03-S089-03