谢海军

摘要：改革开放后中国社会的利益主体发生着新的演变轨迹和模式，首先是利益个体的凸显，然后是原有的阶层分化并重新组合为不同的利益群体，不同利益群体在博弈中失衡，部分强势利益群体逐步向准利益集团演进。科学看待利益集团出现的客观性和它的属性，消除强势利益群体对公共政策的影响，化解弱势群体在利益博弈中的失衡状态是中国利益格局变迁面临的深层次挑战。

关键词：利益主体；利益群体；利益集团；博弈

中图分类号：D62

文献标识码：A

文章编号：1001-8204(2009)01-0018-05

社会利益关系和利益格局是改革开放以来最重要的变化之一，其中，利益主体的组织形式发生着和改革开放前不同的演变轨迹和模式，首先是利益个体的凸显，然后是原有的阶层分化，并重新组合为不同的利益群体。不同利益群体为实现自身利益最大化展开了利益博弈，与此同时，部分强势利益群体逐步向利益集团演进。利益群体之间的博弈已经成为中国社会变迁的主要内容，利益集团已经凸现出来，或明或暗影响中国经济社会的发展，成为过去长期回避而又不得不面对的问题。

本文主要从改革开放以来利益主体变迁的视角出发，根据中国利益主体组织形式的变化，着重探讨利益群体的来龙去脉、发展前景及其特征。

一、改革开放初期利益个体的凸显，利益主体“同质化”转变为“多样化”

1、个体利益意识的觉醒是利益个体凸显的前提

利益主体就是“在一定社会关系下从生产活动或其他社会活动、以便直接或间接地追求自身社会需要满足的人(个体或群体)”。一般来说，利益主体分为利益个体和利益群体。利益群体还可以细分为不同的内容，诸如：家庭、集体、集团和国家等。

改革开放前中国社会利益关系的特征是国家垄断社会资源、利益分化程度低、同质性高的“总体性社会”。内容包括：首先是建国前利益分层复杂的阶级社会转变为简单化的阶级(阶层)社会，即两个阶级一个阶层；其次，社会阶级(阶层)利益平均化，形成利益同质性的社会阶层。除此之外，在处理个人、集体和国家三者关系时，强调国家和集体利益，抹杀个人利益。

改革开放后利益主体的变化首先是个体利益的凸显。个体利益凸显的前提是个体利益意识的觉醒。利益意识是利益主体的主要特点之一，根据利益主体的利益意识范畴，可划分为个体利益意识、群体利益意识和国家利益意识。利益主体的意识是“以情感、情欲、意志、目的、思想、主观需求、兴趣等形式表现出来，表现出对利益的主观需求、主观情欲、主观目的、主观兴趣和主观认识”。

只有同质的利益群体，而无利益个体，这是改革开放前集体、国家和个体利益之间关系的主要特点。改革开放前中国强调集体和国家利益，抹杀个人利益，个体利益被寓于集体利益之中。根据社会的一般规律：有了个体利益意识之后，才有追求利益的行动。在新中国成立后构建的利益关系和结构中，注重追求集体和国家利益意识，反对和批判个体利益意识，个人利益意识被冷冻起来。通过不断增强群体利益意识的整合来推动中国经济的发展，这就抹杀了群体利益意识寓于个体利益意识、个体利益意识是群体利益的基础，这是中国经济社会发展缺少动力的一个主要原因。

中国改革开放的主要措施是放开对利益主体的过度束缚，促进利益主体的分化，其中就包括促进个体利益意识的觉醒。主要内容包括为追求利益的行为和意识“正名”，鼓励公民追求正当利益的合法性。中国改革开放后的利益主体意识变化表现为三个特点：一是个体利益意识从集体利益分化出来并空前增强；二是旧的阶级或阶层意识坍塌和分化，新的群体意识增强；三是利益主体意识多元化、复杂化，不同群体意识之间的矛盾和冲突增多。

随着个体利益合法性的确立，人民群众追求利益的意识迅速爆发，个体利益凸显以后，中国社会利益关系逐步演变为一个利益主体多元化、较高社会分化程度、异质性较强的“多元化社会”。

2、政府是改革开放初期利益主体分化的启动者和推动者

中国社会利益主体的分化首先是政府鼓励和推动的结果，然后是市场经济促进利益主体之间的竞争。人们常常用“放权让利”来描述政府在改革开放初期的推动利益分化的主要特点。改革开放前中国政府取代社会的空间，形成对社会的全方位控制。这种特点虽然避免了解放前不同阶级利益矛盾过大而导致的阶级冲突，但是，因为主体利益过于平均导致个体对利益的追求萎缩，社会动力不足。因此，新中国成立后中国社会阶级、阶层的分化和组合以及形成的特点，是政府强制安排的结果，从这一点讲，社会学家认为中国社会利益格局分层是“政治分层，而非经济分层”。

改革开放后，国家对社会的控制开始全方位的退却。首先在处理国家与社会的关系时，归还社会的活动空间和权力，国家的“放权让利”表明国家放弃了社会结构整合的绝对权威和领导身份。政府的这种做法只是表明政府进行社会结构整合的张力释放殆尽，政府不再是社会利益关系整合的唯一动力，而更多是社会结构变革的维持者和仲裁者。其次，在处理国家和市场之间的关系时，国家在社会资源配置的模式上开始由计划经济逐步转向市场经济。这时政府推行以市场为取向的改革，让市场经济来弥补计划经济的弊端，使市场逐渐成为社会利益配置的主要手段。这就是社会学家评论的中国改革开放后的社会结构变革“以经济分层取代政治分层”。

3、市场经济逐渐成为推动利益分化的基础力量

利益主体意识的分化和增强的初始推动力是国家和政府，但随着商品经济的发展，特别是中国确立社会主义市场经济体制的目标之后，个体利益意识的分化和增强的主要动力来自于市场经济本身。而且随着市场经济的发展，利益主体的利益意识和追求越来越强大。或许是政府之前对利益意识的过度整合，导致改革开放后，中国的利益意识分化以非常态方式爆发和演进，个体利益意识迅速从集体利益意识中分化出来并超过群体意识。这一点大大超出改革开放设计者所料想的范围，以至于在改革开放后不长的时间内，党和政府不得不重提和加强集体意识及国家利益意识的重建。利益主体分化的另一个突出特点是利益主体之间的差距迅速拉大，主要内容是个人之间和群体之间的收入差距越来越明显。市场经济在增进人们追求利益的同时，也带来了副作用。

二、不同阶层经过分化和重组，新的利益群体逐步形成并展开博弈

利益个体的凸显必然导致原有的利益结构的坍塌，利益个体在追求利益最大化的同时，必然要重新组合为新的利益群体。如何用科学的范畴来描述社会转型中的利益关系和结构的变化，是社会科学工作者关注和解决的一个关键内容。“阶级”因其描述利益根本对立的社会而被放弃，“阶层”对中国社会利益结构分化的描述更倾向于结果而非过程。近些年，利益群体

因其具有“动态性”的描述特点，已成为我国学者分析社会结构变化的最重要范畴之一。“使用利益群体、利益集团的概念，有一种涵义在内，就是该集团内部的构成是随着利益的变化而随时调整的。所以，利益集团或利益群体的说法比较能反映出中国社会结构变迁的现状”。对利益群体范畴的解释目前学术界还没有一致的看法，利益群体范畴解释的核心内涵是“在物质利益上地位相近的人所构成的群体”，或者说“在经济利益上地位相近的人所构成的群体”。李强先生的解释更能抓住利益群体范畴的本质意义，从而使利益群体的范畴建立在更科学的基础上，避免了过去许多学者用“利益”概念来解释利益群体的模糊做法。

1、中国社会分化、重组新的利益群体的结构

如果说1978—1992年，中国改革处于计划经济与市场经济的博弈之中，政府还在相当程度上干预社会结构的变迁，中国处于政治分层与经济分层的混合体之中的话，那么，到了1992年，市场取向的改革尘埃落定，市场经济成为社会结构分化的主导者，政府越来越倾向于超越不同利益群体的纷争，成为仲裁者，中国进入不同利益群体分化和博弈的时代。

首先是原有的一个阶层分化为不同的利益群体。改革开放前，我国每个阶层的利益差距很小，“同质化”是利益阶层的一个主要特点。改革开放后，每个阶层分化为不同的利益群体，形成利益主体“多元化”。我国的农民阶级同质性强，是几乎没有分化的一个阶级。改革开放后，农民阶级迅速分化，形成了不同的利益群体，普遍认同的观点是农民分化包括职业分化、收入分化、权力分化、声望分化以及阶层分化等，其中职业分化与收入分化构成了农民分化的基础。20世纪80年代末和90年代初，我国学术界已经开始研究农民的这种社会流动和社会分化，提出了不同的农民分层观点，有4个层、6个层、8个层、10个层、12个层等等的分层之说。在学界得到多数认可的农民八个阶层划分框架，即农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等八个阶层。

同样，工人阶级也经历了利益群体的分化和重组，工人阶级内部分化的原因较农民阶层的分化更为复杂。学者阎志民把工人阶级的利益群体划分为生产人员、服务人员、办公室人员、技术人员、公务人员、知识分子经营管理者等。这里以职业声望和收入把中国工人阶级分为以下几种类别：(1)精英阶层：由国家大型企业负责人，国有大公司经理组成。(2)中间阶层：工人阶级内部的中产阶层，又可分为中上阶层和中下阶层。中上阶层主要包括高级技术人员、国有中小型企业经理、外资的白领雇员、国家垄断行业的职工，中下阶层主要有：一般专业技术人员、企业中下层管理人员。(3)普通工人阶层这一阶层是指凭借体力和操作技能使用生产工具，生产物质产品。提供劳动或者为这些生产提供辅助帮助的群体。(4)贫困工人阶层：这一群体包括家庭平均收入处于贫困线以下的困难企业职工，下岗、失业职工。

其次，中国社会出现了新的利益群体。新的社会阶层是对自上个世纪70年代末期改革开放以来我国出现的不同于工人、农民、知识分子的新的社会群体的总称。2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中首次使用了“新的社会阶层”的提法，主要包括以下四类社会群体：(1)不同所有制产生的社会群体。主要包括受聘于外资企业和中外合资企业的管理技术人员、个体经营者、私营企业主。(2)新兴产业所包含的社会群体。主要包括民营科技企业的创业人员和技术人员。(3)中介组织的从业人员。(4)边缘性的社会群体。主要指自由职业人员，即没有供职于任何经济组织、事业单位或政府部门，而是在国家法律、法规、政策允许的范围内，凭借自己的知识、技能与专长，为社会提供某种服务并获取报酬的人员。

三是中国社会分化为复杂的社会群体结构。改革开放的利益群体是典型的“两个阶级和一个群体”，再进一步细分，是“工人、干部、农民和知识分子”四个群体。在如此人口众多的国家中，社会群体结构的单一性和同质性，在世界上都是罕见的。仅仅经过20年左右，中国社会利益群体的数目急剧增加，目前关于中国社会的群体结构还没有一致的意见。例如，陆学艺曾经把现在的社会结构划分为“十大阶层”，这十大阶层就是十大利益群体，这十大利益群体尚不能涵盖中国所有的利益群体变革的现状。学术界公认的是中国用不到20年的时间里，完成了从单一、同质结构的社会结构到利益群体的全方位分化，走完了西方发达国家一百多年的历程。中国利益群体分化的速度是惊人的，表现为利益群体分化的周期急剧缩短。

2、我国利益群体之间博弈的不平衡性

市场取代政府成为社会结构分化的主要动力，标志着利益分化的方式、内容和结果均呈现出相反的差别。整个社会利益群体的分化、整合和博弈呈现出接近市场经济的特点。

从不同利益群体实现利益最大化的博弈过程来看，分为两个步骤。第一个步骤是在市场经济的基础上，不同利益群体之间通过在市场经济基础之上的博弈，实现自身利益和占有社会资源的最大化；第二个步骤是不同利益群体通过影响公共政策的制定，实现自身获取利益的最大化。政府主要通过公共政策的制定实现自己对社会资源的再分配，不同利益群体之间的博弈又通过影响政府的政治决策和公共政策的制定，使公共政策制定的内容有利于自身的利益。这两个博弈过程分属于两个层面：一个是经济层面的利益博弈，另一个是政治层面的博弈，不过，政治层面的博弈最终还要通过经济层面来完成。

我国利益群体博弈面临两大挑战：一是强势利益群体利用更多的资源来影响公共政策的制定，使立法、公共政策的出台更有利于他们获取利益最大化。不同利益群体在分化过程中，在先赋性和后致性因素影响下，它们各自所占有的资源不尽相同，从而使它们在分配社会资源的过程中形成强势利益群体和弱势利益群体。在中国社会中，根据不同利益群体占有的资源不同，将他们划分为劳动、资本、知识和权力四大利益群体。不同利益群体所掌握的资源不同，导致他们在分配社会资源时的结果不同。以此为依据，权力、资本和知识群体在利益博弈中属于强势群体，而劳动群体在利益博弈中属于弱势群体。我国利益群体的博弈不仅完成了强势群体和弱势群体的分化，而且使他们在经济利益的分配中呈现出明显的差别。强势利益群体利用权力、资本和知识等更接近政治决策和公共政策制定的资源，通过更多的渠道来进行利益表达，影响甚至改变政治决策和公共政策的制定，使公共政策朝着有利于他们的方向发展。强势群体通过影响政治决策和公共政策的制定，从而使他们在利益分配中处于更加有利的位置，并由单纯的经济博弈逐渐走向政治博弈的阶段。

二是在当前利益博弈中，弱势利益群体和强势利益群体博弈呈现不对称性。在市场经济下，个人利益

表达的发展呈现出以下路径：首先是利益个体的表达，然后是利益群体的表达，最后是利益集团的表达。强势群体在资本、知识和现代通讯中都有相对的优势，他们由分散的利益群体向利益集团过渡，在利益博弈的过程中，显示出某些利益群体走向利益集团化的倾向。弱势群体在资本、知识和沟通方面明显落后，呈现出利益群体的分散和松散的结构。一方面是强势群体利益表达走向利益集团化，呈现出利益表达的专业化、知识化、强势化和组织化；另一方面，弱势群体利益表达仍处于分散化、非专业化和非组织化的状态。强势利益群体和弱势利益群体在组织发展的不对称性，为他们以后的差距拉大提供了前提。

三、利益群体发展的前景和利益群体之间博弈的特征

1、利益集团在我国发展的现状：“准”利益集团

关于当前我国利益集团的发展现状，学术界的看法有较大的差别。一部分人认为中国已经出现某些利益集团，如：既得利益集团、特殊利益集团和房地产利益集团等；还有学者认为：中国目前还没有利益集团，只有利益群体。笔者认为中国正在由利益群体向利益集团过渡，确切地说是出现了“准”利益集团。

利益集团就是“一个具有共同态度的群体”，它通过影响政府而“向社会中的其他群体提出一定的利益要求或某种声明”。利益集团的一个显著特点是不以掌握公共权力为目标，专心于维护特定的利益。由于利益集团的特有性质，在西方社会，利益集团正被看做是重要的利益沟通渠道。

首先要明确利益集团和利益群体的之间的关系。利益集团和利益群体这两个概念的词源，都来自英文的Interest Group。从这一点说，两者是同一个词，只不过翻译不同而已。利益集团和利益群体有共同的特点，就是两者有共同的利益诉求。主要不同之处在于：是否具有组织性。《布莱克维尔政治学百科全书》对InterestGroup这一词条的解释，突出了它的组织性问题，认为它是“致力于影响国家政策方向的组织”。

中国利益主体发展的轨迹是：利益个体的凸显—利益群体—准利益集团—利益集团。中国准利益集团发展是由强势利益群体的发展转换而来。从利益群体发展到利益集团有一个过程，说明先有利益群体然后才有利益集团。

所谓利益集团必须具备三个条件：形成了一个组织形态；成员具有共同的利益或目标；这个组织为了共同的利益或目标向政府机构提出要求或施加压力，使其制订的政策符合它们的利益。根据这个判断，到目前为止，中国还没有“发育”成真正意义上的利益集团。中国的准利益集团现象也带有自己的特点，因为按照中国法律规定，所有的利益群体必须有一个组织，这个组织常常称为社团。它必须要挂靠一个主管部门，而行政主管部门的某些干部实际上就担任社团的领导人。这样就使中国目前的社团具有民间和官方的双重性，所以说它是准利益集团。“官民双重性”使这些社团表达自身利益的行为受到一定的限制，使各个社团只能在行政主管部门的控制下活动。这和西方不同，西方的利益集团是不受政府和政党控制的，有自己的独立性。这和我们国家政权性质有关：一是国家不允许出现因某些利益的需要而结成这样或那样的“独立”组织形式；二是国家更不允许公开雇用公关公司、顾问和说客对政府进行游说活动，影响公共政策的制定。

尽管从组织性的特点看，我国还不具备西方真正的利益集团，但是，我国的准利益集团已经具备利益集团的某些属性和雏形。一是利用现代通讯、传媒的便利条件，一些利益群体向利益集团的“组织化”的特点发展。二是强势利益群体和权力部门勾结起来，使某些权利部门的负责人成为他们的利益代言人。三是某些利益群体通过各种方式渗透、影响公共政策的制定。例如：有的房地产开发商与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体甚至官员联手，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以影响中央宏观调控政策。这就是部分学者认为我国已经出现了利益集团的依据。当今，中国的某些准利益集团处在十字路口，要么向前发展一步，变为真正的利益集团；要么继续充当利益群体。决定他们蜕变的关键因素在政府。西方政治学家一直认为政府在利益集团的产生和协调方面扮演重要角色。

中国准利益集团的发展前景有三条道路：一是政府既不承认利益集团的存在也没有采取科学的对策，使准利益集团继续向组织化和专业化方向发展，渗透权力机关，由潜在变为现实中的利益集团。二是不允许利益集团的存在，采取强有力措施，遏制利益集团的出现，使准利益集团回归利益群体。三是认同利益集团的客观作用，承认利益集团的存在，采取科学对策消除利益集团的负面影响，发挥利益集团的真正作用。如何科学应对中国出现潜在的利益集团是中国共产党提高执政能力和水平面对的一大挑战。

2、市场经济条件下利益集团出现的客观性

尽管目前学术界对中国是否具有真正的利益集团还存在争议，但某些具备利益集团雏形和特点的利益群体在影响中国经济社会发展已是不争的事实。如何客观看待利益集团的属性和利益集团的出现都是不可回避的问题。从欧美国家利益集团形成的历史过程以及中国社会利益群体到利益集团的悄然崛起，说明利益集团是现代社会利益主体发展的必然结果。市场经济国家的发展表明，利益集团问题是市场经济发展到一定阶段的一种必然要出现的社会政治现象。现代社会利益集团的形成需要两个社会条件：一个是现代民主政治的发展；另一个是市场经济的发育。西方政治学者在研究利益集团时，有一个相同的观点：利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的，社会政治权利的源泉是“派别活动”。

利益集团与市场经济之所以会产生必然的联系，这是由市场经济的本性所决定的。在市场经济条件下，追求利益最大化是利益个体(群体)的本性，在人们的利益追求中，当个人的利益表达遇到困难的时候，人们便求助于集团，希望借助于集团的力量来表达利益。而在利益表达的过程中，仅仅在经济领域中活动是不够的，它还不足以使利益得到完满的实现，于是便促使人们进入政治领域，希望通过对公共政策的影响来更好地实现利益，这样，利益集团现象便产生了。

改革开放以来，中国民主政治的出现和市场经济改革方向的确定，为利益集团的发展提供了客观条件。面对改革开放后利益主体多元化特征导致的利益群体的出现，早在1988年，中国共产党十三届二中全会的工作报告中首次坦然地承认，中国社会存在着不同的利益集团，“在制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”。但随后政治体制改革的受阻，以及对利益集团的价值判断增强，导致对利益集团的研究陷入相对沉默的时期。90年代后随着市场经济改革方向的确立，利益群体快速向利益集团发展，并对我国经济社会产生了多方位的影响。恰恰在这一时期，我们对利益集团研究的滞后和利益集团的快速发展形成了明显的反差。

这种反差造成的后果是多方面的。因为回避利益

集团崛起的客观现实，必然导致对利益集团研究的滞后。我国政府对利益集团崛起制定不出相应的对策，致使利益集团在公共政策制定方面产生大量的负面影响。最值得注意的是一些强势利益群体和权力部门暗中联合起来，制定出符合自己利益最大化的公共政策，严重损害了国家和公民的利益。

3、对利益集团属性的再认识

过去，我们对利益集团和西方政治学者的主要区别是：我国研究利益集团的一个主要视角就是价值判断和意识形态判断。价值判断在中国社会有长期的渊源，中国古代社会的“义利”之辨就是最恰当的例证。新中国成立后，我国长期的“重集体、国家，轻个人”的利益观念，致使我们对西方的利益集团采取以意识形态为主的价值判断。在西方，政治学者对利益集团和我国截然相反。虽然西方政治学者在评价利益集团时并不是完全一致，但在总体上持以下观点：第一，利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的，社会政治权利的源泉是“派别活动”；第二，政府的作用在于它的平衡机制，防止专制的产生和控制“派别活动”的有害方面，重点应在多重性的平衡、制约原则上；第三，只有当利益集团很活跃，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式，否则利益集团的存在有悖于民主。

在世界政治学文献中，“利益集团”一词本身毫无贬义，它对民主政治来说是不可或缺的存在。中国和西方对利益集团的判断截然相反，这说明在不同的语境下，利益集团有不同的含义。只有当利益集团和权力勾结起来，形成既得利益集团和特殊利益集团时，它才被赋予贬义。

因此，我们观察利益集团必须转变价值判断和意识形态视角，而代之于新的视角。首先是确立利益集团的客观性，其次是把利益集团和市场经济与民主政治发展结合起来，这样，才能还利益集团真正的面目。除此之外，还要利用利益集团的正面作用，克服利益集团带来的负面效应。经济学家厉以宁也较早注意到了利益集团的问题。他在《转型发展理论》中说：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。改革开放后，中国社会出现了若干个利益集团。但迄今为止，学术界对现阶段中国利益集团的研究是很不够的。”

4、政治参与和利益集团对公共政策的影响

当一个群体确定了自身利益的要求后，就要把这种要求传达到政策中心，对公共政策的立法过程施加影响。因此，利益集团问题的核心是一定的利益主体如何表达利益的问题。

利益表达的问题，实际上就是一个社会的政治参与问题。政治参与是社会公众为实现或扩展自身利益而通过各种途径和方式对政治制度施加影响的活动。利益表达和这个社会民主政治结构和模式相关，也和这个不同利益群体自身的资源有关系。在我国政治参与的手段还不是十分健全的情况下，自身的资源对群体的政治参与有直接的关系。在权力、资本、知识等利益群体和劳动弱势利益群体占有资源差别较大的情况下，不同利益群体表达利益诉求的方式和效果差别较大，典型的是近几年农民工是我国利益受损较为严重的群体，但是，我们在网络上很难看到农民工的利益诉求。强势利益群体和弱势利益群体表达利益诉求的主要差别是：强势利益群体通过合法的手段(网络、媒体、“两会”)表达自己的利益诉求。弱势群体则通过非法手段(非法上访、游行、犯罪)等方式表达利益诉求。

值得注意的是随着部分强势利益群体向利益集团的迈进，弱势利益群体在利益诉求表达上更是和准利益集团呈现非对称性，并且这种差距越来越大，最终将体现在对公共政策制定的影响上。当弱势群体还在合法权益得不到保障而奔走时，强势利益集团已经开始影响公共政策的制定，实现公共政策利益最大化。中国时政权威期刊《瞭望》杂志以题目为《警惕部门利益膨胀》的文章提到，“随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，中国的各种‘利益集团迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响”。

5、政府在调控利益群体博弈平衡中的作用

中国共产党提出构建和谐社会，一个主要内容就是拓宽民众，特别是弱势群体的利益表达渠道。拓宽利益表达渠道的方法有多种多样，但最根本是消除强势利益群体和弱势利益群体的利益表达的严重失衡状态。目前，中国强势利益群体掌握着权利、资本和知识等社会资源，而弱势群体所掌握的劳动资源在市场经济竞争中处于明显的劣势。单靠弱势群体完成向利益集团的自我转化，显然是一个漫长的过程，政府在推动弱势利益群体向利益集团转化过程中充当“助推器”的角色。政府作为公共权力的掌握者，一方面要超越各个社会群体和利益集团的利益之上，成为他们竞争的“仲裁者”，政府在市场经济竞争中扮演公平的角色；另一方面，面对市场经济的分化和不公平，政府在维护社会公正方面负有更多的责任。面对中国弱势群体在利益博弈中的失衡地位，政府积极推动弱势利益群体加快组织化和专业化的发展步伐，从而使弱势利益群体在利益表达中与强势利益群体处于同等的发展阶段。主要内容包括：推动弱势利益群体由分散化向组织化转变，利用现代媒介加强弱势利益群体的沟通，增加弱势利益群体表达的专业化，增强弱势群体在新闻媒介中的话语权，以便和强势利益群体抗衡。政府在公共决策和政策制定上，应积极采纳和反映弱势群体的利益诉求使弱势利益群体和强势利益群体在利益博弈中处于相对平衡的状态，实现弱势利益群体的自我发展的内生变量。