余仲华

2008年10月25日《京华时报》报道：据初步统计，2009年公务员考试的报名人数已经超过2008年的80万大关。同时，最热门职位的竞争率也是三年来最高的一次，超过4000:1，中国残疾人联合会组联部基层组织建设一职已经有4584人争报，较之2008年最高供需比3592:1“更上一层楼”。

而此前上海浦东又继深圳、温州之后公开招聘聘任制公务员，最近又传闻郴州50万年薪公开招聘市政府副秘书长，再次引起媒体的热议与追踪。在公务员管理制度中，引入聘任制是可以理解和信任的，它是一种有关公共管理领域的制度创新。但长路漫漫，它既存有诸多的发展背景，也经历了逐渐的演变历程；既有法律作支撑，也有实践作基础。也就是说，这种做法并非空穴来风，但其试点成效尚需假以时日，静心观察和思考。

一、公务员聘任制的演变历程

自古以来，“聘”就有礼请某人担任某一职务的语义。《说文解字》中有“聘，访也”、“询谋日访”的说法。《札记》中也早有“(天子)勉诸侯，聘名士”的用法。“聘”和其他用人方式的不同主要是以高规格的金钱或礼仪从组织之外寻找和选择合适的人员，目的是为了解决组织面临的重大问題或者为组织谋求更长远的发展。即“聘”是一种人才引进方式。

一方面，在20多年前，我国就有地方在实践中实行了类似的公务员聘任(用)制。

在20世纪80年代初期，原有干部人事制度规定不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足，很多地区开始在乡镇实行干部聘任(用)制，通过契约合同来管理干部。仅甘肃省就分别于1984年和1987年为乡镇党政机关补充近4800余名招聘干部，还有一些地、县自行招聘了一部分干部。1996年，辽宁省为调整乡镇机关人员结构，加强乡镇基层政权建设和发展农村经济，在全省乡镇机关实行了聘任(用)制公务员制度。全国乡镇聘用制干部曾经达到25万余人，占乡镇干部总数的20％。现在看来，乡镇干部聘用时遇到的主要问题是被聘用者的养老保险缺少配套政策等。

另一方面，早在公务员聘任制实施之前，各地政府就已实行政府雇员制，产生了比较典型的吉林、珠海模式，此外还有学者总结了深圳、南京模式。

2002年6月，吉林省政府出台了《吉林省人民政府政府雇员管理试行办法》，成为国内首个推行政府雇员制的地区。随后，我国很多地方都纷纷效仿，一时之间，政府雇员制在全国上下引起了广泛关注。2003年，上海实行政府雇员制，首次引进11名香港专才；2004年8月，深圳也去香港招聘了184名政府雇员。

政府雇员制的诞生，是地方政府管理制度创新的结果，但也存在着“各自为政”的情况。各地政府对政府雇员的认知不尽相同，制定的相关管理制度也不尽相同，对政府雇员称谓以及是否占用行政编制、是否担任行政职务都存在着分歧而成为人们关注和探讨的焦点。例如，吉林省、湛江、珠海等地称“政府雇员”，深圳则称“机关事业单位(高级、普通)雇员”；吉林省规定不占用行政编制，而珠海规定政府雇员占用编制，深圳的做法则分占编不入编和不占编两种；吉林省、珠海、杭州等地规定政府雇员不担任行政职务，不行使行政权力，而深圳规定其高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权。应该说，公务员聘任制是在政府雇员制基础上建立起来的，是吸取政府雇员制优点、摒弃政府雇员制缺点的产物。

二、评价我国公务员聘任制试点成效为时尚早

回顾我国30年来的改革开放，从改革过程和手段上看有三个重要特征：一是渐进性，即改革是逐步进行和反复推进的，不像前苏联那样实施“休克疗法”，二是尝试性，即改革经常是“摸着石头过河”，每项改革都有成功的希望，但失败的风险也一样很大；三是基层性，即改革经常是来自基层的实践，只有成功的实践才会逐步被决策层采纳而成为全国或地方的改革方案。因此应该说，公务员聘任制虽然有了法律作支撑，但仍是由基层政府试行的、处于渐进性和尝试性探索阶段的改革。对于这样一个探索性质的制度改革与管理创新，对其评价需要把握三点：一是充分肯定其创新性，我国干部或公务员制度最早有委任(任命)制，后来有了选任(选举)制、考任(考试)制，现在由乡镇干部聘用开始、到地方政府雇员制推行、再到公务员聘任制并形成法律规定，是制度创新的逐步演进，给人一种新的希望，是很值得肯定的。二是分析其可改进处。公务员聘任制作为法律条文，虽有专章颁列，然则具体的实施细则与操作规程仍然付诸阙如，尚待在实践基础上建立并完善之。三是要有足够的耐心，静心观察和思考其成效。作为制度改革与管理创新，其效果显现是不会在短期内就能够取得的，需要一段反应和调适的时间，一个逐步显现成效的过程。

虽然大多数论者，都把公务员聘任制定位于政府用人制度的一种补充制度，但聘任制既不像委任制那样僵硬，像选任制那样范围狭小，像考任制那样层次相对较低，也不像民事行为那样自由随便，能使双方当事人协商自由与行政主导性有机结合起来。它既符合市场经济和民主政治的发展要求，又能满足提高人员素质和行政效率的需要，相信它能够像“非公经济”那样逐步提升其战略地位，进而得到日益广泛的重视和有效的运用。就目前而言，还有5个问题需要探讨。

1到底什么是公务员

浦东在实施公务员聘任中，有一个“发改委金融规划和金融战略研究”岗位，而且这个岗位最终没有聘任到“贤才”。让人不明白的是，为什么政府里一定需要有研究岗位，且属于公务员序列的行政编制?顺便说一句，在这次政府推行大部制改革中，有些部门还设置了行政职能的研究司。如果每个政府部门都设研究部门或研究岗位，还需要在政府下设事业性质的研究院所吗?或者说，政府下设事业性质的研究院所为什么一定不能是公务员或公务员待遇(即“参公”——参照公务员)呢?在国家公职人员并无统一管理规则的前提下，一部《公务员法》把几乎所有提供公益性公共服务的公职人员排除在外，显然是留下了明显的法律缺口的。

2到底哪些岗位适宜实施聘任制

目前法律条文中的规定是专业性较强的、处于辅助性的职位，且要求职位是不能涉密的。这里起码有两个问题，一是不涉密的、辅助性的职位为什么一定要用养人模式呢?聘任制也就是养人模式的一种。其实，政府及其公务员制度改革原因很多，如全球化、市场化、民主化、公开化、专业化、信息化等，但另有三个原因非常引人瞩目，即人数多、高成本、低效能。因此，政府完全可以实行“公司化改革”，将部分业务直接外包给社会的专业服务机构，目前，业务外包已经是一个很重要的发展

趋势了，难道我国政府就不可以尝试吗?二是那些有明显任期制的职位为什么就不可以完全采用聘任制呢?有任期，不是很合适于聘任吗?当然，有人会说这是法律规定的。但仍有三点需要特别说明：一是法律只是作了原则性规定；二是改革到了现在，本来就不是仅仅改革观念，而是要改革制度和体制，包括法律和规定；三是法律规定在需要时是可以修改的，只是需要在法定程序下进行修改。

3聘任者薪酬是平等协议还是内部平衡

浦东的协议工资是否是主办方内部的平衡性协议，还是真的与被聘任者协商议定的呢?对此，人们是不得而知的。但从新闻报道看，被聘任者事先根本就不知道，那怎么说是平等协议呢?例如，在接受《中国新闻周刊》采访时，被聘任者刘文杰就说得很清楚：“在整个应聘的过程中，我都不知道这个职位的收入有多少，也不关心。”其实，在我国，各级政府都绝对是强势组织，个人和政府平等协议的可能性测度基本是零，因此，一个简单的平衡办法，就是让聘任制公务员的薪酬待遇略高于传统意义上的公务员平均薪酬水平；而作为一种权利让渡的代价，就是聘任制公务员的其他有关待遇不如传统意义上的公务员。刘文杰就说过：“现在我已经知道，这个收入比我原来的还要多一些。”而浦东新区组织部(人事局)人事综合处处长郭嵘表示：聘用制公务员的工资标准，一方面要参照公务员的标准，另一方面也要参照这种人才在社会上的收入标准。因此，“平衡的结果是，比一般公务员的收入稍高”。

4“鲶鱼效应”未必一定能起作用

我国公务员系统是一个相对封闭的刚性系统，最显著的特征就是缺乏竞争，表现为“干与不干一个样、干多与干少一个样、干好与干坏一个样”以及“能进不能出、能上不能下、能官不能民”，除了正常调动和自然减员外，要让一个公务员离开公务员系统或离开现有职位，那几乎只有等待他(或她)犯罪了。据2004年9月24日杭州网报道，中国每年公务员淘汰率为万分之五。据原人事部统计，从1996年实行辞职辞退制度以来到2003年的8年间，全国共有19374名不合格公务员被辞退，平均每年不到2500人。如果按照当时全国近500万公务员计算，每年辞退的公务员约占其总数的0.05％。另据报道，北京市公务员辞退的比例更低一些，截至2003年统计时，北京10万名公务员仅辞退300多人；2007年重庆市公务员年度考核结果显示，97.97％的公务员被评定为优秀或称职，只有22人被评定为基本称职、36人被评定为不称职(其中16人主动辞职，16人被辞退)。由此可见，公务员作为一种职业，实际上是终身制的。

政府引进聘任制的一个重要目的就是引入竞争理念以鞭策和激活公务员体制，即引入“鲶鱼”打破实际上的公务员终身制，但是常任与聘任同时并存的政府人力资源管理“双轨制”并未实现这两种制度的有效衔接，还存在诸多问题尚待研究和探索。从目前看，不仅“鲶鱼效应”很难实现，而且很可能严重挫伤聘任制公务员的积极性，例如，聘任制公务员不能晋升就是一个非常不公平的政治与职业待遇。此外，这还可能诱使现有的常任制公务员去追逐聘任制公务员的高额年薪，郴州50万元年薪招聘市政府副秘书长就招致社会的非议而不得不辟谣。

5如何解决公务员数量的控制难题

目前，大部制改革是没有人员精简任务的。虽然大部制改革还在中央层面，地方只是试点性地推进，如重庆、上海等，并没有照猫画虎的硬性任务，但大部制改革毕竟也是一种导向。也就是说，一旦有一些地方实施大部制改革，也通常会按照上面改革的精神进行，即不精简人员。在这样的前提下推行聘任制，公务员人数肯定就会增加。而国际社会是一边精简常任制公务员，一边增加聘任制公务员的。我国是常任制公务员规模没有控制住，只要看看公务员登记工作的艰难程度就清楚了；而聘任制公务员又在增加，地方公务员精简任务极其繁重，公务员队伍人员出口又极其不畅，而且越是基层越是不畅，如果推行公务员聘任制，那么公务员的规模如何控制就是老而又新的难题了。