龙昌华

中图分类号:F810 文献标识码:A

内容摘要:税收事关国家的稳定和发展,而税收流失是我国当前面对的严重社会、经济问题。本文分析了我国税收流失的原因,认为纳税人追求经济利益最大化是税收流失的根本动因;税收法律法规不完善是税收流失的法律原因;财税体制不规范是税收流失的制度因素;纳税环境恶化是税收流失的社会根源;征管不严是税收流失的直接原因;处罚不力直接助长税收流失;地下经济规模巨大加剧税收流失;电子商务征税盲区导致税收流失。

关键词:税收流失 税务部门 纳税人

税收流失现状

税收流失是指根据现行法律制度,税务部门应该征收而实际上未予征收或未能征收的各类税收。由于纳税将直接减少纳税人的可支配收入,因此纳税人有动机利用各种办法,窃取国家税款,造成国家的税收流失。从世界范围看,税收流失是一个严重的社会、经济问题。如意大利税收流失率为30%-40%;希腊年税收流失额约400亿美元;俄罗斯1996年260万户企业中,照章纳税的有43.6万户,偷税企业高达84%,其中根本不纳税的企业有88万户;而发展中国家如印度、巴西等国的税收流失率高达50%;即使在公民纳税意识较强的美国,依法纳税的纳税人比例也只有86%,联邦政府每年税收流失近2600亿美元。

在我国,偷逃税情况更为严峻,税收流失严重。纳税主体采取偷税、逃税、抗税、避税、吃税、包税、欠税、税收减免优惠和骗税等手段来偷逃国家税款。纳税主体涉及国有、集体、民营、个体、股份制、中外合资合作、外商独资等各类性质的企业、组织和个人。据测算,包括征税人违规导致税收收入减少,我国每年税收流失规模占GDP的比重为3%-5%,国家每年税收流失额至少在4000亿元左右。随着我国经济的高速增长,近年税收流失规模还在扩大,给国家造成巨大的财政和经济损失。税收的大量流失,使得国家宏观调控能力减弱,资源合理配置受到影响,财政困难加重。

税收流失的原因

(一)纳税人追求经济利益最大化是税收流失的根本动因

社会主义税收是为了实现社会主义扩大再生产和满足社会消费需求而占有社会剩余产品的一种形式,是社会财富在企业、个人和国家之间的一种再分配。因税收所具有的“三性”特征,就使得这种被分配产品的所有权从纳税主体手中强制和无偿地转移到国家的手里。对纳税人而言,这是对其所得的一种“强制性地剥夺”或“损失”,会导致纳税人经济利益的减少。这和他们追求经济利益最大化的目标是不相吻合的。对于他们来说,税收是其所承担的一种额外负担,税收越重,则获利越少;税收越轻,则获利越多。所以他们总是千方百计地通过减轻纳税负担来尽可能地增加其税后利润,这必然导致纳税主体与国家之间的矛盾和冲突。当这种矛盾不可调和时,纳税主体就会突破法律规范的约束,实施各种税收违法犯罪活动,造成国家税收的流失。从此意义讲,追求经济利益最大化,是造成税收流失的根本和内在的动因。

(二)税收法律法规不完善是税收流失的法律原因

税收法律和法规是国家立税的法制依据,是税务机关征税的唯一标准,也是纳税人纳税的唯一依据。税收法律制度的完善与否与税收流失有着直接关系。改革开放以来,我国社会主义税收法制建设取得了巨大进步,但从完善社会主义税收法律体系,实行依法治税、防止税收流失的目标看,仍然存在着许多问题和不足,而这正成为税收流失的制度性原因。

我国税收法律立法级次偏低,影响税收的法律效力。我国现行税收法制体系中,由全国人大及其常委会制定的税收法律,只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》三部,其余都是由国务院、部、委、总局、总署制定的以暂行条例、实施细则、暂行办法等形式出现的税收行政法规和部门规章,税收立法呈现“立法行政化”趋势,税法的权威性和透明度不够。这既不符合税收法定原则的要求,也降低了税收的法律效力,使税法的权威性和强制性受到了严重削弱,不利于税务部门的严格执法。

税收法律体系不完善,导致一定程度上存在税收行政无法可依的现象。我国的税收法律、法规虽然基本实现了“一税一法(规)”,但在诸如税务行政处罚法、税务行政诉讼法、纳税人权利保护法、税务机构组织法等方面的立法还是空白,缺乏相应配套的税收法律、法规,从而出现法律上的真空,存在税收行政无法可依的现象,税收流失在所难免。

税收实体法律在内容上不尽科学合理,导致税收行政有法难依。我国税法内容不尽科学合理,体现为:内容不公,如内、外资企业所得税统一后的名义税率为25%,但由于对外资企业普遍的税收优惠措施,使得内、外资企业实际税负差异较大,有失公允。税率设置不尽合理,如个人所得税对工资薪金所得、生产经营所得、稿酬所得、劳务报酬所得等分别采用不同的税率,繁琐复杂,不便计算。税基太窄,如国际上通行的遗产与赠与税、财产税等尚未开征;另外如个人所得税、资源税等税种的税基较窄。

(三)财税体制不规范是税收流失的制度因素

目前运行的分税制在充分调动中央与地方两个积极性,提高财政收入特别是中央政府财政收入上凸显了巨大作用,但在分税、分权等方面还存在一些问题,使得分税制在运行过程中不尽完善。

地方税规模过小及事权与财权不统一,导致地方政府税外收费失控。按照现行税制,增值税、消费税、关税等一些重要量大的税种均划归中央政府,地方税中,除营业税外,都是税源分散、收入规模小、征收难度大的小税种,组织收入的能力非常薄弱。由于中央与地方事权划分不尽合理,一些本该中央安排的支出却由地方承担,这种事权与财权不对称使地方入不敷出,地方政府只好通过收费来弥补财政之不足。据估计,我国税外收费规模约为税收收入的1.5倍。由于收费很大程度是当地政府和政府部门的行为,在收费有较强的部门利益驱使和行政权力保护下,使得税“软”费“硬”。这样纳税人在交纳税费能力有限时,纳税主体首先选择交费而欠税,给税收征管带来困难。加之一些收费对象本身就是税基的组成部分,过多的收费必然侵蚀税基。在纳税人收入水平一定的情况下,多交费必然少交税,“费挤税”现象在所难免。同时,税外收费等非税收摊入成本、费用,使所得税税基缩小;加上收费过多过滥加重纳税人负担,本已资金短缺的企业更是雪上加霜,抑制了企业的发展,导致企业未来纳税能力下降。

政府事权界定不科学,导致政府对税收的行政干预。近几年,我国在税收执法检查中发现大量与国家税收法律法规不符的涉税文件,其中地方党政或其他部门的文件占绝大多数。因擅自越权减免税,改变税基、税率,批准缓缴税款,少征滞纳金以及混淆入库级次,将中央税混入地方税的税收金额巨大。由于政府职能“越位”与“缺位”,行政干预成了导致税收流失的又一制度因素。

(四)纳税环境恶化是税收流失的社会根源

缺乏诚实守信的社会环境和氛围。市场经济是信用经济,稳固的信用基础是市场经济的动力和源泉。我国社会主义市场经济得到了快速发展,但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却相对滞后。由于利益驱使、民主政治发展不完善、失信成本低、社会信息不对称等因素,导致纳税主体出现为追逐经济利益而践踏法律、有损社会主义公德的行为,人们诚实守信的意识淡薄,缺乏依法纳税的社会环境和氛围。

纳税人依法纳税意识淡薄。据对大中城市的调查,我国半数以上的公民没有纳税经历,纳过税的人数为被调查总人数的48.7%;领取工资或取得收入想到纳税的仅占被调查者的12.6%,从没想到纳税的为36.8%,有50.6%的人是在收入超过纳税界限时才会想过。由于历史、经济水平等原因,虽然我国税务宣传长期坚持,但重形式轻内容的做法,使税务部门为此投入巨大的人力、物力和财力,但收效甚微。全社会依法纳税的意识仍然偏低,纳税人依法纳税意识淡薄是我国税收流失的社会根源之一。

社会性的护税协税组织没有建立起来。依靠社会力量开展护税协税活动,加强全社会对纳税人的监督管理,促使纳税人依法纳税,是一个被世界各国实践证明行之有效的好办法。但在我国,由于对税收征管模式的认识差异,各级税务机关忽视或放松了对社会性护税协税组织的组织、管理、协调和支持,使得社会性的护税协税工作没有真正发挥其应有作用。如《税收征管法》规定了银行、出入境管理机构的行政协助义务,但由于其法律责任不明和与此相关的法律法规的规定不一致,有法无据,使得负有协助义务的机关往往以有关法律的规定为由拒绝提供协助,造成国家税款大量流失。再如,由于对税务违法案件的举报奖励制度本身存在力度不够等缺陷,致使群众对税务违法案件的举报不多,举报和查处率不高。

(五)征管不严是税收流失的直接原因

税收征管是税务工作的中心环节,税收征管工作开展的好坏将直接影响税收的缴纳和入库。当前随着税制改革的不断深化,税收征管中存在的一些问题逐渐暴露出来,并且成为税收流失的直接原因。

现行税收征管模式的弊端日益显现。我国目前推行的是“以纳税申报和优质服务为重点,以计算机为依托,集中征收,重点稽查”的征管模式。但在执行中,已显现出严重缺陷:征管模式重征收和稽查,轻管理和监控,重管事,轻管人,造成了对纳税人管理的失控;以优质服务为重点的提法缺少明确性和针对性;集中征收会导致税收征收中的坐等上门缴纳而造成税收征收的被动性。

税务人员队伍整体素质亟待提高。为适应国家发展的需要,税务人员队伍不断充实,但存在以下问题:专业型人才不足,队伍整体业务水平不高;复合型、高层次税务人才缺乏;政策理论水平和法制意识有待提高。在日益复杂的国内国外经济环境下,税务队伍综合素质难以适应当前税收工作的需要,造成税收流失。

税收征管手段仍显落后,税收信息化建设步伐亟待加快。近年来,税务系统大力加强了税收信息化建设的步伐,但由于资金、技术、人员、设备等条件制约,全国发展不协调。同时,由于没有与工商、银行、海关等相关部门联网,无法实现信息的交流和共享,使计算机管理的效用没有得到充分发挥。

重点税源监控不力。目前一些税务机关仍沿袭过去的习惯做法,将视线集中在传统的国有大中型企业,而忽视对新兴产业、私营企业、流动和隐蔽业户的监管和控制。当前我国税收收入来自非国有经济的比例逐步提高,但非国有经济税收收入及财政收入增长缓慢,说明我国对非国有性质的企业和个人税源的监控不力。

税务稽查成功率较低。由于税务稽查缺乏一种严密科学的选案方法和稽查程序与操作规程,因此使得目前税务稽查盲目性大、成本高。同时因对征管模式中的“重点稽查”认识存在误区,所以重查轻罚现象极为常见,从而造成税务稽查成功率不高。

发票管理存在漏洞。虽然有发票管理办法,但在发票的发售、购买、保管、使用等具体环节上都存在漏洞,不但使发票没有起到“以票管税”的作用,反而使其成为不法分子发财致富的工具。

《税收征管法》中所赋予的执法手段难以落实。《税收征管法》中规定的如税务检查、纳税担保、税收保全、税收强制执行等具体措施和手段,因执法环境原因,大都很少使用,从而导致税收执法偏软、税收征管不力。

总之,税收征管工作中所存在的问题,使得我国的税收征管严重滞后,税收管理漏洞频出,造成了国家税收的大量流失。

(六)处罚不力直接助长税收流失

税收流失多少与对纳税人的处罚轻重成反比关系,严厉的处罚会令纳税人付出高昂的经济、心理和社会成本,从而使纳税人对偷逃税活动望而却步,最终达到治理税收流失的目的。但现阶段,我国因种种因素对偷逃税的处罚不力。

对于税务行政违法处罚不力。税务机关对税务违法纳税人的处罚普遍存在畏难情绪,往往仅以补交税款了事,而真正按照征管法的规定进行罚款和加收滞纳金处理的并不多,这在一定程度上产生了纵容偷逃税的作用。

对于涉税犯罪打击不力。涉税犯罪是一种破坏国家税收征管秩序的严重犯罪行为,世界各国无不对其进行严厉打击。但在我国,由于利益保护等原因,使得对涉税犯罪的打击力度严重不足,“以罚代刑”、“罚多判少”的情况比比皆是,从而使得税收执法环境更为恶劣。

(七)地下经济规模巨大加剧税收流失

作为政府无法控制与管理、其产值和收入不申报、未纳入国民生产总值的经济活动的地下经济,在各国的经济生活中都占有相当比例,发达国家地下经济活动平均相当于GDP的15%,新兴市场国家则达到1/3。目前我国地下经济已经具有相当的规模和影响,相当于GDP的10%-20%。由于地下经济几乎完全脱离税务机关的监控和管理,其税收基本处于完全流失的状态。

(八)电子商务征税盲区导致税收流失

20世纪90年代以来,网上贸易成为商业活动的新模式,各大跨国公司纷纷加入。我国2005年电子商务交易额为7400亿元。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等较传统差异很大,如何对其征税,已成为一个现实问题。

征管失控,税收流失严重。面对网上贸易迅速发展的现状,税务机关缺乏相应的征税政策,没有系统的法律规定来约束企业的网上交易,出现了税收征管真空和缺位,致使电子商务成为征税盲区。据国家税务总局的保守估计,仅2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。

稽查难度大,助长偷逃税行为。网上贸易通过大量无纸化操作达成交易,账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制,而电子凭证易修改且不留痕迹,税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据,企业如不主动申报,税务机关不易察觉其贸易运作情况,助长了偷逃骗税活动。

综上所述,税收流失威胁着我国的社会秩序、经济安全和国家发展,必须引起政府的高度重视,并积极采取应对措施以有效遏制我国税收流失问题的恶化趋势。

参考文献:

1.贾绍华.中国税收流失问题研究[M].中国财政经济出版社,2002

2.James T.Bennett.Tax-Funded politics[M].Transaction Publishers,2004