甘盛宁

摘要 本文指出分省配额招生制度作为我国目前最主要的大学本科招生制度违反了平等保护原则,对考生进行没有充分根据的事前区分,使不同地区的考生因为其所处地域的不同而在高考招生中受到明显不合理的区别对待,因此侵犯了考生的平等受教育权。

关键词 分省配额招生制度 合法性 平等权

中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-285-03

一、制度与问题

(一)分省配额招生制度概述

根据我国《高等教育法》第32条的规定,我国高校拥有制定招生来源计划的自主权。招生来源计划分为分专业招生计划和分省招生计划两部分,前者是各高校在本校各专业间分配国家核定的年度招生名额;后者即分省招生配额,指跨省招生的高校在各省区之间分配自己的生源名额并将其分配到在该省招生的具体专业。分专业招生计划完全反映在分省招生计划当中。由此,在探讨高考地域歧视问题时,分省配额招生就成了高考配额招生的同义词。

关于制定分省招生配额的标准,《高等教育法》第32条没有给出一个确切的答案。当然,这并不意味着各高校在制定招生计划时无章可循,教育部每年发布相关文件,就相关问题做出规定,如2006、2007和2008年的《普通高等学校招生工作规定》都规定:“高等学校应根据我国经济社会发展的需要,加强对人才需求的分析、预测,结合自身办学条件、毕业生就业情况和各省(自治区、直辖市)的生源情况,做好招生专业结构、层次结构、区域结构的调整,自主、科学、合理地安排招生来源计划。”但是,如我们在上面已经看到的,所有这些规定都是十分原则的,如果没有具体的操作方案与之配套,就很难说是可行的。遗憾的是,除了告诉我们“按照国家有关政策”等以外,具有招生自主权的各高校对此也不做任何说明。这就使得高校分省生源计划的制定,在对外界民众不透明的同时,即使对于参加高校入学考试的考生,也是个未知数,从来没有一个公开、具体和可操作的标准可供衡量和对比。分省配额招生的问题也由此而生。

(二)分省配额招生制度中的问题

1.分省配额之间的不合理差异。无论从招生实践还是理论方面来说,高考配额招生制度都存在着不容忽视的问题,各省高考录取分数线之间的不合理差异就是在这种招生制度下产生的最明显、最直观的问题之一。学者黄钟在讨论这一问题的文章中就不同省区的分数线做了详细的比较:① “2000年……北京市文科第一批录取院校录取控制分数线为465分,湖南省普通高校招生最低录取控制分数线文科重点本科528分,湖北省录取最低控制分数线文史类第一批为535分,最高相差70分;……湖南省普通高校招生最低录取控制分数线部外省文科专科492分,高北京市文科第一批录取院校录取控制分数线27分,部外省理科专科490分,高北京市理科第一批录取院校录取控制分数线14分。……”②在教育部考试中心统一命题的情况下,上述直观的比较对揭示分省配额招生的问题有着明显的价值。

比不同省份之间分数线的差异更接近问题实质的是各高校在不同省份之间招生配额的悬殊差距。全国人大代表洪可柱以湖北为例所作的调查显示:“近20年来,清华、北大在湖北每年招生人数不足百人,两校湖北录取总数仅为北京(被录)考生的1/5;而湖北总人口是7500万,北京为1500万,是北京的5倍。这意味者,湖北考生考上清华、北大等名校的机会,仅为北京考生的1/25。结果导致湖北省考生上清华、北大的平均分数,比北京市高160分,最高时达220分”。③由此可见,分省配额同样存在不同地区之间相差悬殊的问题,并且,从这种巨大的差距之间,我们可以直观地感觉到,人们所说的“重点大学本地化”、“部属高校地方化”④等现象是确实存在的。

2.分省配额的标准问题。前文已经提到,高考招生来源计划即分省配额的制定不存在一个公开、具体的标准,教育部每年发布的《高等学校招生工作规定》中的标准过于模糊,没有现实的可操作性。而根据法律授权和教育部规定制定招生方案和编制生源计划的各高校,有的只是在招生简章中笼统的加上“根据教育部下达的年度招生计划和国家有关招生政策,制定学校分专业、分省生源计划”等条款,有的则根本不做任何说明。公立高等学校作为独立的法人,在招生和处分受教育者等事项上,依据《中华人民共和国教育法》的授权而行使教育行政职能,⑤这就要求高校在这些领域内活动时受行政法律规范的制约。参加高考的考生,是高校这一法律授权行使教育行政职能者的相对方,即行政相对人,应该享有知情权。更何况,高校如何制定自己的分省配额,直接影响着各地考生的受教育权。在这一点上,部属高校分省招生计划上的偏差是最受公众质疑和批评的,因为人们认为全体纳税人应该享有进入部属高校的平等机会。另外,由于我们通常所说的重点高校或名牌大学,基本上都在这些部属高校的范围内,分省配额由此不但影响着各省的高考升学率,更决定了各省上线学生所接受的高等教育的质量。在社会普遍要求这些学校在全国公平分配招生名额的同时,这些学校却存在着严重的本地化倾向,这就是当前我国高考招生制度的问题所在。⑥

3.“部属高校地方化”合理性之争。对“部属高校地方化”现象的存在,并没有多少人质疑。而对于其评价,为其辩护者和认之不公而反对者则各执一词。常被用来为“部属高校地方化”辩护的四条理由分别为:“投资共建论”、“学生素质论”、“公平相对论”和“整体改革论”。⑦这种辩护是否成立,将在下文进行分析。

二、以权利为视角的解析

(一)受教育权及平等保护

我国《宪法》第33条第2款规定:中华人民共和国公民在法律面前一律平等;第46条第1款规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。前述宪法规定在相关法律中得到具体保障——《教育法》第9条规定:中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。第36条第1款规定:受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利;《高等教育法》第9条第1款规定:公民依法享有接受高等教育的权利。⑧有观点认为在《宪法》第33条中规定的平等权和第46条中规定的受教育权一样,也是一项独立的实体权利。本文不接受这样的观点。脱离具体权利而谈平等权是没有意义的,平等是一项宪法原则,是有实体内容的具体权利的一种保障形式,只能和具体权利相结合主张宪法或者法律的平等保护,没有超越实体权利而抽象存在的余地。⑨因此,下面对“平等权”的探讨仅将其作为实体权利的一种保护形式。

(二)分省配额招生的解读

1.合法性检验下的教育部配额标准。公民接受高等教育是明文规定于我国宪法,且在高等教育法中得到进一步规定的权利。⑩虽然“积极权利”属性使其作为一项权利和“消极权利”有相当大的差别,使其在整体上更多的受制于政府提供高等教育的能力,但如前面已经强调过的,个体公民在享受政府已提供的高等教育的权利上仍然受到严格保护,而没有政府任意行使权力的余地。它是一种权利,任何不能与其合理相关的因素都不能作为对权利主体做出区别对待的依据。教育部发布的《2008年高等学校招生工作规定》中关于分省配额的制定标准规定为:“高等学校应根据我国经济社会发展的需要,加强对人才需求的分析、预测,结合自身办学条件、毕业生就业情况和各省(自治区、直辖市)的生源情况,做好招生专业结构、层次结构、区域结构的调整,自主、科学、合理地安排招生来源计划。”分专业招生计划并不涉及分省配额问题,因此按前述“社会发展的需要”等标准编制并不存在很大问题,且即使存在,那也和宪法、法律规定的权利关联不大。但前述标准能否作为分省招生计划,即分省配额的标准,却很成问题。高考招生应该是、且长期以来被认为是一项“成绩面前人人平等”的制度。因此,直接体现个人能力的考试成绩作为录取标准,其可取性及合法性不容质疑。而“社会发展需要”和“毕业生就业情况”等和个人能力不相关的因素,并不能作为对不同省份的考生做出区别对待的合理理由。因此,教育部规定违反《教育法》第36条“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”及《高等教育法》第9条中“公民依法享有接受高等教育的权利”的规定所提供的平等保护。

2.平等保护视角下的“部属高校地方化”。为“部属高校地方化”辩护的“投资共建论”和“学生素质论”除同样存在上述以不合理、不相关的标准对不同地域的考生做出区别对待的问题外,还涉及更深层次的问题。

(1)对“投资共建论”的分析。即使是反对“部属高校地方化”的论者,也不反对这些高校分省配额适当向所在地倾斜,至于倾斜的标准,还是离不开地方政府对部属高校的财政支持额度。地方政府可以以财政支持换取部属高校分省配额上的优惠吗?从1819年“美国银行案”开始,美国联邦最高法院逐渐发展出的“内部政治制衡”(internal political check)原则所体现的法理,为我们认识这个问题提供了新的视角。该原则的要义是:“当一州的民主程序能够自动保护州际贸易时,法院应该信任并避免干涉该州的民主政治;但当州的民主程序不能防止政府侵犯州际贸易时,法院既可予以制止。”

“内部政治制衡”理论虽然形成于联邦主义环境之下,但在中央和地方适当分权的单一制国家,它还是有适用余地的。我国实行的“分税制”改革,使地方政府在一定范围内拥有了财政自主权,具有诸如通过地方预算向位于该地的部属高校拨款的能力,因此,“内部政治制衡理论”在地方政府通过财政支持求“回报”的问题上有很大的借鉴价值。显然,如果地方政府可以通过财政支持向位于该地的部属高校寻求“回报”的话,由于会给地方带来高等教育入学率和地方考生所受高等教育质量等的立即增长等利益,因此在地方内部几乎不会存在任何约束。如果中央政府部门也同意或者默认其所属高校的这种“回报”,则无异于承认经济发达省份的考生在高等教育受教育权上优先于落后省份,因为部属高校大多数都分布在发展程度较高的省份——这就使那些落后省份即使想花钱“买”些名额给自己的考生,如果他们的省份内恰好没有这类高校的话,他们也买不到,且即使存在这类高校,办学水平上的差距也是个值得考虑的问题。法律的平等保护否定这种做法的合法性。

从前述分析来看,我国地方政府是否可以通过部属高校来减免本地生学费,还是有待商榷的。

(2)对“学生素质论”的分析。没有充足理由支持,就认为某些地区考生的素质比另一些地区考生的要高,不但站不住脚,而且和宪法、法律对人权、人格尊严及受教育权的保护相悖。除了以成绩为标准的“优秀”外,高考分省配额招生中的其他标准都是不合法的。如果成绩之外的“学生素质”是高校不合理的分省配额的标准,那么,高校无疑通过基于价值的根本歧视侵犯了考生的受教育权。即使这种素质论被说成是以成绩为标准的,高等学校也不能以自己配额来决定各省份的“学生素质”,何况这种决定远在考试之前。

(3)对“公平相对论”的分析。如果撇开我国高考招生的现实不谈, “教育的公平是相对的,没有绝对的公平”的说法本身没有问题。法律的平等保护不要求数学上的精确,因为这根本无法做到;但它也不纵容没有任何合理根据的区别对待造成的机会过分不均。我国高考招生中的问题不在于类似“纠偏行动”(affirmation action,又译作“积极补偿行动”)的对优势者的“反向歧视”,类似的优惠在高考招生中确实存在,但分省配额有利于落后省份、如果取消将首先对这些地区不利的说法是与事实不符的。我国高考的分省配额扮演的是一种“劫贫济富”的角色,对于为社会弱势者提供优惠的“纠偏行动”,不但要求足够的理由,而且也存在较为严格的程度和手段限制。我国目前的分省配额制度恰恰反其道而行之,根本没有合理的区别对待根据——发达地区的考生不需要特别照顾,地区经济发展水平高则不构成优惠该地考生的理由。因此,高校的这种做法,不但不合理,更和法的基本精神不合。受到分省配额招生制度不公正对待的考生们,所要求的只是从宪法到教育法都规定了的平等保护,而不是什么“绝对的公平”。

(4)对“整体改革论”的分析。“整体改革论”并不为分省配额招生,特别是目前“劫贫济富”式的分省配额招生提供合法化基础。离开宪法和法律的约束,就不存在其他更可取的标准。高考招生制度的改变当然需要时间,但不能因此就认为现存的不公平是理所当然的。制度的改进以承认问题的存在和必要的反思为前提,“整体改革论”却否定这种反思的必要。中国社会处在改革阶段这个事实,和公民权利的平等保护之间没有合理的联系,因此不应该成为高考分省配额的一个考量标准。“整体改革论”可以作为我国高等教育资源不足问题的答案,却不能、也根本不应该拿来作为发达地区“高考特权”的理由。

三、结语

综合前面所做的分析,我们看到高考地域歧视在我国确实存在,因为目前的分省配额招生制度仅仅基于考生籍贯的不同,以不合理且和高等教育的目标无关的标准区别对待来自不同地域的考生,从而侵犯了他们平等保护原则下的受教育权。但问题似乎依然存在:什么才是合适的标准?

在回答上述问题时,我们看到关于新标准的各种设想也同样问题百出——全国统一考卷统一分数线已不可行;按各省份人口比例配额虽然在经验上可能更符合教育公平,却和以成绩为基础的择优录取相冲突,也无法摆脱“吃大锅饭”的嫌疑;按考生比例配额存在同样的问题。问题的关键可能并不在于分省配额依什么标准制定,而在于分省配额制度本身的存在!既然成绩才是高等学校招生的合法依据,高校或者教育行政主管机构是否可以通过制定分省配额来影响考生的成绩在高校录取中实际所能发挥的作用呢?从平等保护的角度来说,无论考生报考哪一所部属院校,成绩对于他们进入该校都应具有差不多相同的价值。分省配额本身使得考生的成绩只有在和位于同一省份的其他考生相比时,才具有同等意义,一旦从所报考的学校的角度出发,成绩相当的考生仅因为他们来自不同的地区,他们的成绩所能发挥的作用就大不相同。因此,分省配额招生制度的存在,造成对考生的任意的事前区分,从而违反了法律对受教育权的平等保护。

分省配额招生制度作为我国目前最主要的大学本科招生制度,使不同地区的考生因为其所处地域的不同而在高考招生中受到明显不合理的区别对待,因此侵犯了考生的平等受教育权。分省配额制度违反平等保护原则,对考生进行没有充分根据的事前区分,才是前面的问题存在的根本原因。因此,高考地域歧视问题的解决之道在于废除分省配额制度,而不是在这个制度下寻找新的配额标准。

注释:

①这种比较本身的出发点可能存在问题,这一点本文将在后面详细说明,但从当时的现实来讲,这种直接了当的比较仍有其意义.

②黄钟.以邻为壑的高考歧视.http://www.frchina.net/data/personArticle.php?id=1104.

③洪可柱.拿掉发达地区的高考特权.南风窗(半月刊).2005(7).第32页.

④“重点大学”和“部属高校”是两个不同的概念。这两者在数学上是“交集”关系而非“并集”关系,即重点大学中包含有隶属于地方省市而非中央部委的地方性院校。一些文章往往混淆两者。本文的讨论严格区分了这二者,因此后文仅使用“部属高校”一词.

⑤姜明安主编.行政法与行政诉讼法(第二版).北京大学出版社,高等教育出版社.2005年版.第141页.

⑥赵海利.高等教育公共政策.上海财经大学出版社.2003年版.第191页.

⑦方立新.中国政法大学何以孤独.教育.2006(7).第16页.

⑧宪法权利条款存在直接保障主义和间接保障主义之分,后者又称法律保障主义,是指宪法权利条款若没有法律具体规定加以落实,则没有效力,政府可通过法律限制之。此处之所以强调这一点,是因为宪法的可诉性在我国还存有争论,且缺乏相应的宪政审查机构,受教育权和平等原则在法律中得到规定,使我们得以绕开宪法的可诉性这一制度瓶颈解决这方面的问题。张千帆.宪法学导论:原理与应用.法律出版社.2006年版.第128页.

⑨焦洪昌.关于“公民在法律面前一律平等”的再认识.中国法学.2002(6).第14-16页;张千帆.宪法学导论:原理与应用.法律出版社.2006年版.第497-499页.

⑩周洪宇教授虽然反对分省配额的不合理差距,却把高等教育入学机会和古代科举名额的地域配置作了比附,这种不恰当的比附把高考招生几乎等同于中国古代的科举选官制度,从而忽视了分省配额中的权利问题。周洪宇.高校招生指标改革的原则、思路、方法与步骤.湖北招生考试.第164期.第27页;加强宏观调控实现考选公平——高考录取名额投放方法需要改革.今日中国论坛.2006 (8).第84页;周洪宇,申国昌.我国考选历史的回顾与反思——兼谈我国重点高校录取名额投放问题.教育研究.2006(4).第43页.

参考文献:

[1]肖雪慧.最刺眼的不公正.社会科学论坛.2001(11).

[2]张千帆.西方宪政体系(上册)(第二版).中国政法大学出版社.2004年版.

[3]张千帆.西方宪政体系(下册)(第二版).中国政法大学出版社.2005年版.

[4]童大焕.大学共建对招生名额的倾斜应有度.http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/ 200604 06/xw/zy/200604060024.asp.

[5][德]魏德士著.丁晓春,吴越译.法理学.法律出版社.2005年版.

[6]李扬.高招名额分配的背后博弈.中国新闻周刊.2006年3月27日.

[7]张千帆.高考招生应废除地区指标.http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20060406/xw/sd//200604060029.asp.

[8]黄钟.不平等的高考分数线.北京观察.1999(12).

[9]葛剑雄.重点大学为什么要多招本地生.http://comment.the beijingnews.com /0733/ 2006/03-26/012@012730.htm.

[10]洪可柱.拿掉发达地区的高考特权.南风窗(半月刊).2005(7).