文卫勇 刘 翊

摘 要:随着中国社会政治经济的不断发展,人权保障日益受到关注。由于行政活动在整个国家活动中占据重要地位,所以要实现全面、完整的人权保障,必须落实依法行政。依法行政促进了人权保障的实现,是人权保障的基本前提和重要保证。

关键词:人权保障 依法行政 关系

中图分类号: D630 文献标识码:A

2004年3月14日,中国十届人大二次会议通过宪法修正案,将“国家尊重和保障人权”写入。这九个字,昭示出中国维护人权的姿态和决心,预示着尊重、保障人权将成为国家公职人员履行职务的最高原则,意味着立法、行政、司法等公共权力的运作应当践行保障公民权利的基本理念。让宪法赋予的人权在观念和制度上具体落实下来,是所有学者义不容辞的责任。研究依法行政与人权保障的关系,对于落实“立党为公、执政为民”的理念有直接的指导意义。

虽然有不少学者意识到了人权保障的重要性,也针对我国依法行政和人权保障的具体情况提出了许多宝贵建议,但将两者结合起来的研究却基本没有。本文以保障人权为目的展开对依法行政的研究,这是研究依法行政的新角度和新扩展,对于行政执法领域有一定的现实指导作用。

一、基本概念

人权是人的价值的社会承认,是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。 是每个人都享有的权利,并且有些权利是任何人或任何团体都不能侵犯的。人类对人权问题的讨论历史悠久。随着中国改革开放进程的深入,现今人们也越来越认识到人权保障的重要性。在人权保障的过程中,政府应发挥其主导作用,各级政府依法行政是实现人权保障的内在要求。

在我国,学者们从不同的角度阐释了依法行政的基本内涵。以应松年教授为代表的学者认为,依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。 以罗豪才教授为代表的学者认为,依法行政是行政法治原则对行政主体的要求任。 以王连昌教授为代表的学者则认为,依法行政要求行政权力主体必须依据法律、法规取得、行使行政权力并对行使行政权力的行为承担法律责任。 虽然各派学说对依法行政内涵表述各不相同,但在一些核心问题上有比较一致的认识,如:职权法定、依据法律、权责统一等。从以上论述可以得出,依法行政是指行政机关的任何行政权力都必须基于法律的授权才能存在,任何行政权的行使都必须在法定职权范围内依法定程序行使,不得违反法律的规定,否则应承担相应的法律责任。依法行政的本质是法律对行政权力的制约与指挥。依法行政不仅要求行政权的取得要由法律授权,即“法无规定不得为之”,而且要求行政权必须依法行使,即“行政必须依法”。

所谓人权保障则是指排除对公民人权现时和将来的妨碍,最终实现的制度化保护。这里讲的人权保障,首先是指作为基本人权的公民基本权利的保护。人权的权利范围与保护程度是一个国家进步与文明程度的重要表现,是区分法治国家与非法治国家的现代标志,也是评判和谐社会的一个重要标尺。随着人类社会文明的发展,当今世界,人权已成为各国和国际社会处理政治、经济、法律等事务时常常优先予以考虑的问题。

二、依法行政对人权保障的重要性

依法行政可以说是人权保障的基本前提和重要保证。行政活动在整个国家活动中所占比重最大、涉及范围最广、机构及其工作人员数量也最多。有关统计表明,我国多数法律都有赖于行政机关执行,可见,行政对整个社会的影响非常之大。行政机关能否公正合理地行使行政权力、调整社会关系、整合社会资源、维护社会秩序,直接关系到人权保障的效果。要完善对人权的保障,必须健全依法行政的机制,充分发挥依法行政在人权保障中的重要作用。要保证法律和行政行为不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。领导干部要牢固树立依法行政的观念,坚持在宪法和行政法律范围内活动,带头维护宪法和行政法的权威。胡锦涛指出:“必须坚持以人为本,始终把最广大人民的利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点”。

所以从这个意义上说,依法行政是保障人权的基本前提,离开了依法行政,人权保障的目标是不可能实现的。

民主法治和自由有序是人权得到保障的重要特征,政府作为保障人权的主体,只有坚持依法行政,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,才有实现人权保障的社会环境。各级政府应该严格按照法律规定的方式管理国家事务,管理经济、社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现整个国家的制度化、法治化。反之,如果没有健全的法律制度,没有依法办事的落实,就不可能维护正常的社会秩序,人民群众就不可能安居乐业,人权保障的实现就无从谈起。

事实上,在走向法治的进程中,要求公民或者百姓守法总是相对容易的,而要求官员和政府守法却相对要难,因为当权者手中本身就有权力,要对其进行限制,追究他的责任必须付出更大的努力。在现代社会中,作为依法行政主体的各级政府是公共产品的提供者,其权力涉及经济、政治、文化等各个领域,行政机关能否正确行使行政权直接关系到人民群众的合法权益能否得到保护。实践证明,政府依法行政,则政令畅通、社会和谐;行政机关违法行政,任意所为,则容易损害公民的合法权益,引发社会矛盾。所以,各级政府只有坚持依法行政,才能使人权保障得以实现。

三、依法行政在人权保障中的作用

2004年3月22日,国务院审议通过了《全面推进依法行政实施纲要》,提出了全面推进依法行政的指导思想和具体要求,明确规定我国要用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。依法行政对于规范国家行政机关及其工作人员的执法行为,提高办事效率和行政执法水平,保障公民的合法权益不受非法侵害,发挥了积极作用。

(一)依法行政在人权保障中的促进作用。

改革开放以来,我国经济社会得到了全面发展,国民经济持续高速增长,工农业总产值跻身世界前列,基本解决了十三亿人口的温饱问题。但是我们也必须承认,目前我国还存在一些不公平现象,社会正义仍面临着各种挑战,这是人权保障要解决的重大课题。当前,城乡之间、区域之间、行业之间的收入差距在扩大,就业困难、腐败现象仍然较为严重,影响和阻碍了人权保障的进程。针对存在的这种现实情况,我国各级政府部门只有严格依法行政,认真抓好扩大就业、完善社会保障体系、合理收入分配等突出问题,才能使人民群众的合法的权利和利益得到切实保护,及时化解各种社会矛盾。人权保障应当是面向所有人的、整体的、全面的保障,而不是面向部分人的、局部的、片面的保障,而要实现整体、全面的保障,就离不开依法行政的作用。

综上所述,依法行政对实现人权保障起到了促进作用。通过依法行政,有利于建立起一套完整的人权保障体系,切实保护人民群众利益,特别是弱势群体的利益,使人与人之间、人与社会之间、人与政府之间和谐共存,共同发展。

(二)依法行政在构建人权保障体系中的实现作用。

要使人权保障得以实现,首先要建立一个民主法治的社会。这就是说,人权保障要在一个民主得到充分发扬,依法治国基本方略得到切实落实,各方面积极因素得到广泛调动的社会才能得以实现。从人类社会发展的规律来看,完善发达的民主政治和依法治国的国家是依法行政的阶段性结果,是长期依法行政的产物。因此,依法行政对构建人权保障体系起到了实现的作用。

积极推进依法行政,有利于营造诚信友爱的良好氛围,切实维护和实现社会的民主法治,广泛调动各方面的积极性。从这个意义上说,依法行政对人权保障起到实现作用。

四、人权保障在依法行政中的具体体现

无论是从宏观方面还是微观方面,人权保障在依法行政中都得到了充分的体现。在宏观方面的体现主要有:依法行政坚持了以人为本和法律面前人人平等的原则。在依法行政中,政府以最广大人民的根本利益为一切工作的基本出发点,维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通,坚持科学的发展观,促进经济社会和人的全面发展。依法行政还带来了高效便民。主要体现在改革行政管理方式、公开政府信息和进行行政执法体制改革三个方面,有利于国家经济的发展和个人收入的提高。在微观方面的体现主要有以下三点:

(一)政府应对突发事件的能力在不断增强。

四川汶川地震的突袭令党中央、国务院和全国人民继非典之后再次提高了对突发事件的重视。政府是否有能力处理各种突发事件成为了政府能否切实保障人民生命、财产等基本人权的首要前提。全面的依法行政下,政府健全了各种预警机制和应急机制,增强了应对突发事件和风险的能力,能够妥善处理各种突发事件,维持社会的稳定。这样,可以更好的保护国家、集体和个人利益不受损害或少受损害。

(二)政府管理社会事务和提供公共服务的水平正在不断提高。

依法行政要求政府简化公共服务程序,降低公共服务成本,提高公共服务水平,逐步建立起一站式的现代公共服务体制,以保护社会弱势群体的权利。依法行政得到全面实施后,社会保障体系也必将更加健全,福利性支出得到增加,这样可以提供更多的就业机会,使有劳动能力的人都能找到相应的工作,使处于适龄儿童的受教育权得到保障。

(三)政府尊重市场经济秩序,保护经营者的商业秘密不受侵犯。

在市场经济体制下,商业秘密就是财富,对商业秘密的保护就是对公民财产权的保护,但对商业秘密的保护也不是一概而论,只有法律规定应受保护的秘密才不予以公开,否则应予公开并听取行政相对人的意见,保障行政相对人的知情权,为所有人提供平等的商业机会。这对保障公民的财产权和发展权都是非常有利的。

五、在依法行政下进一步完善人权保障的思考

目前,我国的人权保障还存在较多的不足之处,应该将以人为本的行政理念渗透到依法行政的各个环节中,不断提高基层公务人员的素质。例如加强培养公务员的依法行政意识,牢固树立他们依法行政和人权保障的观念,提高其法律素质和思想道德素质。在依法行政下,应从以下三方面完善人权保障体制。

首先,扩大公众参与度,建立健全科学民主决策机制和专家咨询论证制度。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的事项,应当组织专家进行必要性和可行性论证,而且还应向社会公布,广泛听取意见,尊重多数人的意愿,反映最广大人民的根本利益。

其次,充分发挥调解在在解决社会矛盾中的作用,减少行政强制手段;切实解决人民群众通过信访举报反映的问题,以增强民众对政府的信任。

最后,实行行政补偿制度。这有利于防范以公共利益为借口而损害民众利益受损的政策或规章、条例出台,是对我国最广大公民基本人权的保障。给予人权受到侵害的公民有效的补偿,可以较迅速的使他们从被侵害的阴影中恢复过来,提高其他维护人权的积极性。

六、结 语

人权保障已成为当前一个极富现实意义的理论与现实问题。研究人权保障的实现方法,是我国发展社会主义市场经济和法治建设进程的客观要求。然而,人权保障是一个复杂的系统工程,理论上的研究并不能使权利得到切实有效的实现。虽然我国公民人权保障的意识正在逐步增强,但真正实现人权的有效保护,还有赖于国家民主、法治建设的整体推进和依法行政的有效实施,既需要国家的积极作为,也需要民众的积极参与。

本文是江西省社会科学“十一五”(2006-2007)规划项目“共产党执政与人权保障”(06DJ13)和江西省高校人文社会科学研究项目“苏区人权保障体制研究”的阶段性成果。

(作者:文卫勇,南昌大学研究生,南昌大学公共管理学院副教授,政治学理论方向;刘翊,南昌大学管理学院的研究生,南昌大学公共管理学院政治学理论专业)

参考文献:

[1] 徐显明. 人权法原理.中国政法大学出版社,2008:79.

[2] 应松年. 依法行政论纲. 中国法学, 1997,(01):13-15.

[3] 罗豪才. 行政法学与依法行政(下). 法制建设, 2000,(02):19.

[4] 王连昌.行政法学(修订版).中国政法大学出版社,1997,21-23.

[5] 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定,2006.