李敏红

北宋建立之初，开展了一系列的开疆拓土和统一全国的军事活动，成为我国历史上一个地域广阔、主权独立和国家相对统一、国势比较强盛的朝代。但在后来的发展过程中，尤其是在对辽、金的长期抗争中，初期三国势力的消长是以宋最为强大，但没过多久宋朝国力便越来越弱，不断地被迫签订《城下之盟》，以割地、赔款、岁贡来求得一时的“和平安定”，最终还是被金所灭亡而偏安一隅，建立南宋小皇朝，是为“靖康之耻”。

纵观北宋167年间(960—1127年)，不能不谓“兵多将广”，是个名将、贤相辈出的朝代。名将诸如杨家将、呼延赞、狄青、李纲、岳飞、韩世忠等等，贤相如寇准、包拯、范仲淹、王安石、司马光、欧阳修等等；也不能不谓“物阜民丰”、“国力鼎盛”，我们从张择端的名画《清明上河图》中就可以窥见其盛况。但为何国家却不断“积弱”以致灭亡呢？究其原因，是其“冗官”的发展成为了国家的肿瘤，官制重叠庞大，机构臃肿，机关相互掣肘，政令不畅，人浮于事，致使国家机器难以高速运转，甚至不能正常运转而不断减弱以致衰竭，最终“政息人亡”。

“冗官”的形成在于中枢官制，其特点是：不断扩大皇权、削弱相权，形成以皇帝为中心、中央严密而牢固控制地方官制的体制。地方上的行政权、军事权、财政权、司法权归属中央，使宋代中央集权达到以前任何朝代均没有达到的高度。加强中央集权本来是个良好的国策，但宋代却并未因此强大，反而不断“积弱”，最终而亡。北宋“冗官”的形成大致有五个方面：

首先，官僚机构庞大而官员却无实际权力，政事全由皇帝一人定夺。宋代的官员有官、职、差遣之分：所谓“官”，并不表示该官的实际权力，而是一种虚衔，只作为叙级和定薪多少之用；“职”也是清官的虚衔，只指加给殿阁大学士之类高级官员的一种名义；只有临时“差遣”的官，才握有实际的权力。因此，宋朝之官僚只注重差遣，不注重徒有虚名的官位，虽然官职繁多，但有实权的只是差遣，所以在宋代“居其官而不知其职者，十常八九”(《宋史·职官志一》)。这种“官与实殊”、“名与实分”的任官制度，使各级官员不能长久握有重权，便于皇帝控制。但由于国家权力集于皇帝一身，而又“官不知职”，不能视事，“有事上班早奏，无事卷帘退朝”，一旦皇帝荒疏朝事，立即就会出现政无所出、国家机器失控的局面。所以到了宋徽宗赵佶时，因其醉心书画，不理政事，在金兵破关而入时慌无对策，终至国亡身虏，成了金人的阶下囚。

其次，官僚机构臃肿，官职重叠，却为虚设；官员冗多，而无所事事。宋太祖赵匡胤以“禅让”的方式夺取了后周的政权，后周的整套官僚机构全部接受下来。各个割据政权被消灭后，又以“丹书铁券”、“杯酒释兵权”等措施笼络旧朝官僚仕宦，使得大量旧官员和官僚机构依旧保留下来。这种政策使得宋朝团结了一大批旧政权的官僚，对稳定宋初局势、巩固宋朝在原割据势力盘踞地区的统治是有好处的。但是，这些旧机构和旧人员显然不能适应重建中央集权专制统治的需要，宋太祖对他们也难以信任。所以，虽然旧的机构和官职保留了下来，但宋太祖却没有再让他们行使相应的职权，而是另外差派官员，让他们在官衔上带着“判”、“知”等字眼，去行使直接权力，而原来的机构却名存实亡。同时，宋太祖又不断封赏新朝的功臣勋将，因此，除了被“差遣”者，众多的新旧官员就自然地成了“冗官”了。

其三，同职行政权力分散，相互制衡，各行其是。宋代的中枢机构，真正操有高官行政权者是“宰执”。“宰”是中书门下平章事(宰相)，居政事堂(中书)办公，称东府；“执”是执政(枢密使、参知政事)，居枢密院办公，称西院。又于“宰执”之下设三司，管辖度支、盐铁、户部，长官为三司使，地位仅次于宰相，也称“次相”。这样形成了中书省掌行政，枢密院管军事，三司则负责财政，这三者互不统属却又互相牵制，分别向皇帝奏报，最后由皇帝裁决。这样的“三权分立”制度确立，有利于皇帝的独裁权力。又将宰相之职权一分为三省：尚书、中书、门下，三省长官为宰相。参知政事原是宰相副手，但宋代已与宰相地位和职权都无甚差别。宰相之下设四个副宰相：门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。这样，不说下面各部，就是高层也是官多员冗。因为“僧多粥少”，为了获得实权或受到“差遣”，官员往往结成帮派，政见各出，互相攻讦、诋毁，罗织政敌“罪状”，极尽倾轧之能事，是故北宋一朝党争和党锢甚烈、甚祸。仅宋哲宗赵煦年代的“元痰痴”一案，受株连获祸的高中层官员就有苏轼等370多位。

其四，赵匡胤因拥兵自重而得天下，故采取重文轻武的政策，推行“更戍法”，使得“兵不知将，将不知兵”，“兵无常帅，帅无常师”，庞大的军队成了“纸老虎”。宋代以枢密院掌管军事，其措施主要有四个方面：一是禁军由“三衙”分掌，即殿前司、侍卫马军司和侍卫步军司。“三衙”长官称“三帅”(殿前都指挥使，侍卫马军都指挥使，侍卫步军都指挥使)，分统禁兵，互不统属，只对皇帝负责。二是握兵权与调兵权分离。“三衙”虽然分别掌握着禁军，却无调兵和发兵权，发兵、调兵在枢密院，枢密院则只有发兵权，而不能直接掌握军队，这样相互牵制，任何一方皆无谋反之能。三是使京城驻军同外地驻军保持均衡，称为“内外相维”。即驻屯京城的禁军和驻守外地的军队互相制约，都不能发生变乱。四是实行兵将分立政策，使得“兵不知将，将不知兵”，后又实行“更戍法”，让军队轮流驻防，造成“兵无常帅，帅无常师”的现象。这样，将军再也不能和士兵结合，率兵同朝廷和皇上对抗了。由于这种制度，宋朝的军队虽然强大，但由于管辖部门之间相互掣肘和将兵互不熟悉，缺乏有针对性的训练和指挥调度，根本无法适应瞬息万变的战场形势。所以，宋朝建立之后的对外作战几乎没有真正赢得一场战争。宋朝的立国雄师就这样逐渐成了一只中看不中用的“纸老虎”。

其五，监察机构“监”而“不察”，成为皇帝监督宰相和百官的“特务”机构，与宰相形成两大敌对阵营，互相仇视。宋朝的监察机构沿习唐朝，中央设御史台，下设三院：台院、殿院和察院。在宋代以前的历朝，台谏官和御史官是分开的，但在宋代实际上是合二为一的，主要是用以监察官员，看其是否忠于皇帝，而不察其是否忠于职守。本来谏官者以绳纠天子，而非以绳纠宰相，但随着宋专制皇权的加强，谏官对皇帝的过失不敢有所规劝，转而以纠弹百官为责，导致了台谏合流趋势的出现。由于台谏官不能由与宰相有关系的人来当，更不能由宰相推荐，加上其职责又是纠弹百官，因此，台谏官与宰相的关系相当紧张，是宋廷两大敌对阵营，互相仇视。宋朝有意提高台谏官的地位，而且职数众多，用以作为皇帝的耳目，使他们随时弹劾执政百官，并允许他们“风闻弹事”，即使弹劾不当或没有真凭实据也不加惩罚，使“宰相但奉行台谏风旨而已”(宋·苏轼《苏东坡全集》卷十)。是故，有宋一朝奸臣佞宦蔚为大观，仅徽宗一朝就出现了蔡京、童贯、高俅、王黼、朱面力、蔡攸、梁师成等诸多弄臣奸佞，如此奸臣治国，国家焉有不亡之理！王安石、范仲淹等一代名相，即是遭“风闻弹事”而去职的。因此，北宋的继承者南宋，其奸相秦桧以“莫须有”的罪名屈杀一代名将岳飞父子于风波亭也就可想而知了。

由此可以看出，北宋朝廷从中央机构到各部门的行政机关、军事机构、监察机构，均以分散平级或下属机关职能、权力为手段，以扩大皇权为中心，结果导致官僚机构臃肿、官制重叠庞大，许多官职虽享有高禄却不理政事，形同虚设，以致宋代成为“冗官”社会。而“冗官”一旦成为国家的肿瘤，势必造成内部的“残酷斗争，无情打击”，官僚之间互相倾轧，争权夺利，人浮于事，国家由此而长期“积弱”而不是“积强”，变得外强中干，不堪一击，北宋最终以国破、君掳、臣辱而灭亡也就不足为奇了。