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田纳西河流域管理介绍

2004-01-12 06:45:14 《中国三峡建设》 2004年5期

吕彤轩 丁化美

田纳西河是美国第八大河,全长1043公里,流经七个州,流域面积10.4万平方公里。上世纪30年代,这里堪称美国最贫穷的地区,水患横行,灾害频繁,人均年收入不足100美元。这里虽有十富的水利资源,却无舟楫之利,因为遍布河道的暗礁浅滩,造成通航的障碍。尤其是田纳西河中段位于阿拉巴马州北部,人称“马斯尔肖斯”的大落差,使该河一年大部分时间不能通航。直至1933年,在罗斯福总统“有汁划地发展地区经济”思想指导下,一个国有、跨州、综合开发利用田纳西河流域自然资源的管理系统——田纳西河流域管理局(以下称TVA)的成立,才使田纳西河流域真正开始了开发的征程。60年过去了,田纳四河流域开发取得了辉煌的成就,TVA在管理上也形成了独特的风格。

一、田纳西河管理开发的成就

自1809年起,联邦政府就曾拨专款井转让联邦土地帮助该地区勘测和治理河道,修筑运河以发展航运.效果均不理想;1914-1916年间,美国总统威尔逊提出利用马斯尔肖斯发电,并在其附近设立工厂,生产军工用的硝酸盐,1916年通过的《国防法》使这个提议付诸实行。但是对于这些战争期间山美国陆军部兼营的资源和资产在和平时期应由谁管理,却引起了长时间的争议。直至1933年,经过立法才确立田纳西河流域管理局(TVA)。TVA的成立,使田纳西河流域开发进入了一个系统、全面的阶段。

(一)治水抑洪,实现通航。1945年时,TVA在田纳西河上已建成16座大坝。这些大坝大都具有分洪、通航以及生产水电的综合性功能。早在1937年,只有3座大坝和水库投入使用,田纳西河冲洪水就得到控制,而当时俄亥俄河和密西西比河洪水造成百万人无家可归。冶水效果显著成为国会同意为TVA的其他水坝继续拨款的最充分论据。到1945年时,田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。同时,建成的大型船闸和大坝、水库相连,构成了一条9英尺深,650英里长的水道,为美国的内河航运增加了一条通途。

(二)利用优势,生产大量廉价电力。TVA初建时,它拥有的已装机水电生产能力为18.4万千瓦。随着一座座大型水坝的建立,其水电生产能力也不断增加,1940年时接近50万千瓦。从1940年开始,TVA兴建其火力电厂,从而解决了枯水期和丰水期的不平衡生产。到二战结束时,TVA已拥有一个由水电、火电和内燃机厂组成的综合电力系统,发电能力已达2513102千瓦。这些电力对于战时美国的核弹研制和其他军火生产创造了条件。除服务于军工外,TVA也为当地居民提供电力,1934年时,使用TVA电力的居民为1258户,1946年时猛增到了668752户,战后TVA电力服务区的用电需求增长更快。居民用电增加迅速的原因是,TVA提供了廉价电力,如1959年时,TVA服务区内的电价仅为全国电价的40%。

(三)带动流域地区经济发展。田纳西河的通航,为运输提供了便利,加上廉价电力,大大促进了本地工商业的发展。TVA还鼓励农民使用它生产的低价化肥,使土地生产力提高。同时,TVA还帮助农民组织合作社,将电力输入农场,使农民收入水平提高。全流域区内的农民都通过与TVA及其附设服务机构的合作,在提高单产、改良土地、提高生活质量方面得到好处。

(四)加强社区服务功能,促进流域区内文化卫生事业的发展。①消灭了疟病。过去,流域区内水患多,蚊虫滋生,疟疾流行,严重危害当地居民的健康。TVA建坝蓄水,破坏了疙蚊幼虫的生长环境,从而使疟疾这一顽症从该地区彻底消声匿迹。②TVA率先建立了流域区内的图书馆和流动书店,以向工地上的工人家属提供阅续材料,这些书语和设施最终都转给了当地的州县,成为当地图书馆系统的基础。③TVA协助田纳西州和阿拉巴马州建立自然资源保护部,组织人力植树造林,还帮助地方建设了公园。④TVA注意实现建筑工程和建筑艺术的统一,为流域区内留下了建筑的典范。

综上所述,TVA虽未实现对整个流域区内的自然、社会和经济的全面发展,但是,它实际上完成了许多具体的计划项目,成绩斐然,得到流域区内人民的认可。在当时的美国人心口中,TVA是一个成功的典范,是一个最有效率的政府机构。当时的美国总统杜鲁门指出:TVA是“美国的一项伟大成就,这一成就树立了在地方自治基础上开发资源的基本原则。”应该说,这与TVA卓有成效的管理是分不开的。

二、田纳西河流域管理的特点

TVA管理上最大的特色可以说是立法管理,或者称之为“依法治局”。具体地说,TVA在其授权法的规定下大致具有以下几个特点:

(一)自主的经营权

直接导致,TVA成立的法律是《田纳西河流域管理局法》。该法的第1条就阐明了建立TVA的主旨:“从国防利益出发,为了维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近,现属于美利坚合众国的产业;为了工农业的发展;为了改善田纳西河的航运状况,特创建一个公司实体,命名为‘田纳西河流域管理局……。”该法的第4、5、9诸条中,明确授权TVA可以进行土地买卖;生产与销售化肥;输送与分销电力,植树造林等任务。

TVA之所以获得如此授权,事实上反映了罗斯福总统和国会的一个默契,让TVA成为一个非政治化机构。TVA是一个具有多重目标的机构,授权法给予其独立的自主权,可以使其跨越一般的程序,直接向总统和国会汇报.从而避免了一般政治程序和其他部门的干扰。但是,TVA的自土权也时常受到私营部门和其他机构的挑战.以至于国会不得不用修正案,或是提出新立法,重中TVA作为多重目标的政府企业的性质,确保其自主权的有效性。

(二)多元的决策机构

TVA的决策机构是由总统任命的3人理事会,由主席、总经理和总顾问组成。从1933年起到80年代,在理事会任职的共有19人,任职的平均年龄为52岁,平均的服务年限为8年。这些人大多是各方面的专家,如第一任理事会的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑师;理事会成员哈考特·摩根是农业教育专家;另一位成员大卫·利连撤尔是哈佛大学的高材生。以后历届的理事会成员有电力工程师、能源政策专家和人事组织方面的专家等。

TVA的决策机构的多元化奠定了多元的决策机制,而多元的决策机制信与TVA的多重目标相吻合。理事会的构成决定了其决策是建立在专家意见的基础之上的,成员任期的相对稳定则有助于政策的稳定贯彻。TVA最初在水利工程方面以及后来正电力生产方而的成就都是与此有紧密关联的。

(三)择优任用,唯才是举的用人制度

TVA授权法规定.TVA在对其官员和雇员进行任命、挑选和提升时,“不得进行政治上的考察或考虑其政治资格。相反,所有的任命和提升都必须取决于效率和个人的长处。”该法还规定TVA可以不受公务员法的限制,建立它自己的人事制度。TVA据此招募工人,并对其进行技术培圳;同时也吸引了许多优秀的工程技术人员、管理人员为它工作。此外,TVA的第—届理事会曾做过一个决定,承认田纳西河流域贸易和劳工委员会,并勺之进行集体谈判。因而,工人们在其要求得到满足的情况下具有良好的土气和高涨的千作热情,这是TVA取得良好效益的有力保证。

(四)可以适时作出调整的灵活的机构没置

TVA授权法要求理事会控权责明确、提倡效率的原则建立其组织机构。后来发展起来的TVA职能部门,的确体现了这一法律要求。1937、1951、1970、1981年这几个年份中,TVA的职能部门在名称和地位上都有很大的差异。1937年时,修坝治水是首要任务,TVA有关治水的部门有河上治水、陆上治水、水力利用3个。1951年,治水已降为次要任务,因而将3个部门合并为1个。到70年代后,治水部门又降到次要的职能部门地位。

以上所述,证明厂TVA的确具有很大的经营自主权,但这并不说明总统和国会对TVA不具有保留权力。作为一个所有权国有的企业,国家的控制是严格而有效的。这表现在:总统每四年可以重新任命TVA理事会的3名成员,或者只撤换其中2人,以此来改变理事会的政策方向。国会的权力则表现在控制贷款上。因为除了电力部门外,TVA始终需要国会一年一度的拨款来保证其他日标的实现。

三、田纳西河流域管理面临的问题及解决的一个尝试

二战结束之后,TVA的重点工作以生产能源为主,即发展电力,促进流域区内的卜业化进程。然而。战后TVA所处的政治环境逐步恶化,它不仅受到私营电力公司的挑战,也受到政府其他机构的责难,以及公众的报怨。50年代,敌视TVA的艾森豪威尔政府称TVA是“臭名昭著的社会主义”典型,取消它的已获批准的拨款。一些极端分子则要求将其出售给私人公司。60年代末,美国环境保护主义运动兴起,人们重视环境质量,TVA火电厂造成的环境污染引起人们的不满。美国环境保护局要求TVA限期治理。但是无论以精制煤、高烟囱治理污染,还是建核电厂取消污染,其成本都是高昂的。再加上70年代的高通货膨胀,TVA已经无力保持生产低廉成本电力的承诺。从1967年-1973年,TVA分六次上调居民零售电价,提幅达62%。因而,TVA逐步脱离了长期以来一直支持它的流域内的具有政治影响的民间团体,从此在各种诉讼中处于不利地位。针对这种情况,TVA一直在寻求解决的途径.其中电力项日就逐步取得了有益的成效。

1955年,TVA作为其8万平方英里电力服务区的唯一供电者,其电力系统一直在以每年12%的速度增长以满足需求。但这样的增长速度至少要求每年1.5~2亿美元的巨额投资。可恰在此时,国会却停止了对TVA的拨款。为解燃眉之急,TVA经过几个月与预算局、批发商及服务区内与电力有关的组织的商讨,1955年毛月1日,TVA向国会提议,要求拥有发行溢价收益债券的权力,让TVA白筹资金,以满足发展的迫切需要。经过长时间的论证和研究,1959年8月6日,《TVA收益债券法》生效。该法主要有以下几方面内容:①规定TVA新建电力设施可以从两条渠道筹资;一是电力的销售收入,一是发行收益债券的利润;②规定TVA发行收益债券的上限为7.5;亿美元,在任何情况下不得超过;③规定TVA发行收益债券的用途只能是发展它的电力项目。

这个法律实际上赋予TVA计划和建设发电能力方面更大的灵活性。首先,该法支持TVA可以大胆按自己的计划行事,而不必再仅仅依靠国会的贷款。其次,该法允许TVA在公开市场上出售它的债券而不必得到财政部的同意,从而使TVA的债券发行有更大的自上性和灵活性。其三,60年代初,TVA的发电能力主要来自火力发电。按每年需增100万千瓦的发电能力,1960年6月30日前需投资1.75亿美元,以后每年投入2.25亿美元。所以债券法规定的7.5亿美元的限额在几年内足够用的。这样,经过几年的努力,TVA电力部门逐渐脱离了对国会拨款的依赖,可以象私营企业那样具有动力和活力。事实上,TVA在80年代已成为美国最大的电力生产部门。年产电能力为3000万千瓦,年电力销售收入达50亿美元。

TVA的成就及其颇具特色的管理方式,使其成为以自由市场经济著称的美国的一支奇芭。它向人们揭示了流域经济的开发和管理必须从资源的比较优势出发,同时要作为增长极而带动流域区内的社会经济全面发展。同时,作为国有部门的TVA,其必须享有依法的高度的经营企业相似的企业行为,这对于我们目前的国有企业产权改革具有十分有益的启迪。